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《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》AI 大纲
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章节目录
理想国译丛序
翻译的重要性
- 乔治·斯坦纳认为翻译是连接不同文化的桥梁
- 乔治·斯坦纳曾写道，“如果没有翻译，我们无异于住在彼此沉默、言语不通的省份。”。
- 安东尼·伯吉斯认为翻译不仅是言词之事，它让整个文化变得可以理解。
理想国译丛的初衷
- 译介被两种趋势支配：开放性和封闭性
- 严复期望赫伯特·斯宾塞、孟德斯鸠的思想能帮助中国获得富强之道，林琴南则希望茶花女的故事能改变国人的情感世界。
- 我们迫切需要他人的经验来帮助我们应对难题，保持思想的开放性是面对复杂与高速变化的时代的唯一方案
- 此刻的中国与一个世纪前不同，但她仍面临诸多崭新的挑战。
- 我们希望保持一种非功利的兴趣：对世界的丰富性、复杂性本身充满兴趣，真诚地渴望理解他人的经验。
导读 政治秩序中的国家构建
福山国家理论的基本路径
- 福山首次明确阐述自己的国家理念是在《国家构建》一书
- 《国家构建》算不上是一本严谨的政治理论著作，而更像是一位资深的智库研究人员对美国外交政策尤其是对外援助政策的研究报告。
- 在《起源》和《衰败》中，福山系统阐述了构成良好政治秩序的三种基本类型的制度：国家、法治和负责制政府
- 成功的现代自由民主制，把这三种制度结合在稳定的平衡中。
恢复国家在政治研究中的核心地位
- 传统政治学以国家为中心，但20世纪以来，国家问题在政治学研究领域被边缘化
- 美国政治中从来就没有欧洲大陆那样清晰的主权载体，于是，在政治理论的想象中，只有各种力量表达意志、影响决策的平台，而无具有主权特征、具有自主性的国家。
- 英国政治由于一直保持君主制的外壳，国王作为主权者在实际政治运行中很难使人和现代国家的概念联系在一起，故而在英国政治理论传统中，国家理论并不发达。
- 福山对恢复国家在政治学研究中核心地位的贡献仍然不可低估
- 由于福山曾因“历史的终结”而暴得大名，以自由主义民主预言家的身份确立了他在思想界的地位，以他之口强调国家构建的重要性更有他人不及的影响力。
国家构建的历史图景
- 福山国家理论的另一个贡献是颠覆了西方学术传统在国家构建历史叙事中的西方中心论范式
- 福山关于国家构建的历史叙事不能算是严谨的历史著述，他并未在一手资料的挖掘上有任何贡献，他的叙述主要依赖各领域专家的研究成果。
- 福山将传统中国国家构建纳入比较分析框架的努力对于我们摆脱在国家构建研究中西方中心论的路径、以新的视角审视中国传统政治制度的特征具有重要启迪意义
- 福山断言：“如要研究国家的兴起，中国比希腊和罗马更值得关注，因为只有中国建立了符合马克斯·韦伯定义的现代国家。”。
- 福山以传统中国为参照系分析了其他古代社会的国家构建模式。与中国相比，“印度出现一种独特的社会模式，对印度政治造成巨大影响”。
- 福山历史叙事的第三个事例是伊斯兰世界。他描述了伊斯兰世界军事奴隶制的起源、演变及其在伊斯兰世界所扮演的政治角色。
- 福山历史分析的第四个案例是欧洲。当然，福山将对欧洲现代国家构建的详细描述放在法国大革命之后。
国家权力与国家能力的困惑
- 福山国家理论最明显的缺憾是他未能从理论上清晰区分国家权力与国家能力两个不同的概念
- 福山在《国家构建》中辟出专门章节厘清国家的“范围与实力”。
- 为了从理论上厘清国家权力和能力的关系，福山给出两个概念的定义：“国家活动范围指的是各国政府不同的功能和目标，而国家政权力量，或国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力，就是我们常说的国家或制度的能力。”。
- 福山在论述20世纪政治发展的趋势时，他似乎全然忘记了这种区分，而是泛泛地讨论国家的强大与弱小问题
- 在《国家构建》的结论部分，福山写道：“在过去一代间，世界政治中的趋势一直是削弱国家。这一趋势有着规范性和经济的原因。在20世纪，多个国家太过强大：它们专横地对待民众且侵略邻国。有些国家虽然不是独裁，但仍然因为国家范围过大而阻碍经济增长，使得各种机构功能失灵且低效。因此，这一趋势是削减国有部门的规模，转向市场或者公民社会去激发出其该有的社会功能。与此同时，全球经济增长通过提高信息、资金以及(在略低的程度上)劳工的流动性，已削弱了主权民族国家的自主性。”。
国家与社会关系视角的缺失
- 福山之所以未能从理论上一以贯之地厘清国家能力与国家权力之间的关系，一个重要的原因在于福山关于国家构建的分析始终集中在政策层面的思考，尤其是对美国外交政策的思考，而不是以构建一套完整的国家理论为目标
- 福山在《国家构建》中如此定义国家构建：“国家构建是指建立新的政府制度以及加强现有政府。”。
- 施密特在魏玛共和国期间倡导建立一个强有力的国家，以实现健康的经济。不过，施密特敏锐地注意到，强有力的国家不等于权力宽泛的国家。
- 引入国家与社会的关系不仅对理解中国和苏联、东欧的改革有意义，而且对于理解福山所关注的西方的“政治衰败”或许也有所裨益
- 福山在《政治秩序与政治衰败》中将美国政治的衰败解释为因民主蜕化而产生的国家非人格化特征的弱化。但是，如果我们将视野不仅局限于美国，而且扩展到欧洲，我们或许可以看到波齐所担心的自由主义民主国家，即福利国家的困境。
第1章 国家缺失
国家的历史与功能
- 国家作为一个古老的人类制度，距今已经有约六千年的历史。
- 国家有多种多样的功能，既可为善，也能作恶
- 同样的强制权力可以用于保护产权和维护公共安全，也可以没收私有财产和侵犯公民权利。
现代国家的崛起及其影响
- 现代国家的出现，以及它们可以保障秩序、安全、法律、财产权利，都源于现代世界经济的崛起。
- 现代政治的任务一直是驯服国家权力，使其朝着其服务的人民认为合法的方向发展，并通过法律规范权力的行使。
国家的普遍性与特殊性
- 在欧洲殖民主义到来之前，在譬如撒哈拉以南非洲等世界大部分地区，现代国家根本不存在
- 第二次世界大战后，去殖民化使得各个发展中国家纷纷开始了国家构建的过程。
- 在印度和中国这一过程获得了成功，但在非洲、亚洲和中东等许多其他地区，这一过程只是停留在名义上。
国家软弱的问题与国家构建的需求
- 国家软弱的问题以及对于国家构建的需求已经存在多年，但9·11袭击事件使这些问题更加突显
- 贫穷不是导致恐怖主义的直接原因：9·11袭击世界贸易中心和五角大楼的组织者来自中产阶级，而他们的激进化并不发生在其母国，而是在西欧。
- 此次袭击给西方带来的核心问题是：现代国家为世界提供了一个极具吸引力的方案，它将市场经济的物质繁荣和自由民主的政治文化结合起来。
自由西方的制度和价值观是否真的是普世的
- 对于世界各地的许多社会来说，要实现自由西方的现代性是非常困难的
- 虽然一些东亚国家在过去两代成功地完成了这种转变，其他发展中国家在此期间要么发展停滞，要么实际上已经出现倒退。
- 目前的问题是，自由西方的制度和价值观是否真的是普世的，还是如塞缪尔·亨廷顿所说，它所代表的仅仅是北欧世界某一部分文化习俗的延伸。
国家角色之争议
国家角色在20世纪的争议
- 20世纪，自由世界秩序崩溃，高度集权和积极的“大”国家取代自由民主的最“小”国家
- 一战、革命、经济萧条和二战导致自由世界秩序崩溃。
- 在世界大部分地区，自由民主的最“小”国家被更加高度集权和积极的“大”国家所取代。
- 弗里德里希和布热津斯基所谓的“极权主义”国家企图废除整个公民社会，让孤立个体屈服于国家的政治目的
- 右翼版本的极权主义实验随着1945年纳粹德国的战败结束。
- 左翼版本的极权主义在自身矛盾的重压下也崩溃了。
- 在非极权国家，国家的规模、功能和范围也增加了
- 20世纪初国有部门消耗国内生产总值(GDP)的10%多一点，而到了20世纪80年代它们消耗近50%的GDP。
- 这一数字的增长以及它所导致的效率低下和意料之外的后果，引发了一场以“撒切尔主义”(Thatcherism)和“里根主义”(Reaganism)为形式的轰轰烈烈的反向运动。
国家角色在21世纪的争议
- 华盛顿共识遭到了无情的攻击，批评不仅来自反全球化的抗议者，也来自学术界内有较高经济学造诣的学者
- 华盛顿共识本身并没有什么不妥：在很多情况下，发展中国家的国有部门都是经济增长的障碍，这一问题在长远看来只能通过经济自由化来解决。
- 但是，问题在于，尽管国家在某些方面需要削减，在其他方面却需要加强。
- 国家构建至少是与国家削减同样重要，但却从未受到同等的重视
- 结果是，在许多国家，经济自由化改革未能兑现其承诺。
- 事实上，一些国家缺少适当的体制框架，自由化让它们陷入比没有自由化还要糟糕的境地。
范围与实力
美国的国家范围与实力
- 美国的国家范围是有限的，但其国家政权力量非常强大
- 美国制度设计之目的就是削弱或限制行使国家权力。
- 美国有一个规模庞大的执法制度，执行一切法律法规。
- 美国的国家功能必须要有某种程度的层级
- 在提供全民医疗保险或免费的高等教育之前，各国必须能够保障公共秩序和国防。
- 世界银行在1997年发布的《世界发展报告》为国家功能提供了一份有说服力的列表。
国家范围的划分
- 从“必要和重要”到“有需要”再到“可有可无”画一条连续线，在某些情况下还可以包括“适得其反”甚至“有破坏性”
- 大多数人都同意的是，国家功能必须要有某种程度的层级。
- 世界银行在1997年发布的《世界发展报告》为国家功能提供了一份有说服力的列表，表中将功能分为三大类，范围从“最小”到“中等”到“积极”
- 这个名单显然没有穷尽，但提供了一个颇有参考意义的国家范围标准。
国家制度能力的强度
- 强度在这个意义上包括制定和落实政策与执行法律的能力，用最少的官僚进行有效管理的能力，控制贪污、腐败、贿赂的能力，在政府机构中保持高度的透明度和问责制，以及最重要的是执行法律的能力
- 对国家制度的实力，我们没有一个普遍认可的衡量标准。
- 不同国家制度沿该轴可以在不同点上找到自己的位置。
- 在20世纪90年代，随着对于制度质量的重新强调，开发出一些相关指标以帮助沿Y轴定位各个国家
- 其中之一是由“透明国际”(Transparency International)推出的“清廉指数”。
- 另一种是私人制作的“国际国家风险指南指数”。
- 此外，世界银行制定了涵盖199个国家的治理指标。
- 此外还有一些更广泛的指标，譬如自由之家(Freedom House)的政治自由和公民自由指数，它把民主和个人权利整合到一个单一值上，并将“政体IV”(Polity IV)的数据集中于政权特征。
国家范围与实力的坐标系
- 如果我们把范围和实力的这两个维度结合起来，放到一个图中，我们就得到图4这样一个坐标系
- 坐标系被整齐地分为四个象限，每一象限代表着对经济增长极为不同的影响。
- 从经济学家的角度来看，最佳区域是在象限I，它结合了有限的国家功能与强大的制度效度
- 如果一个国家朝着轴原点移动太远，其经济增长将会停止，也无法履行最低限度的功能。
- 但我们的假设是，国家进一步沿着X轴向右移动，增长将下跌。
- 经济上的成功不是偏好某一范围的国家功能的唯一原因
- 许多欧洲人认为，美国式的效率是以社会公正为代价的，他们宁可待在象限II而非象限I。
- 最差的地方是象限IV，在这一象限中，无能的国家承担起一系列雄心勃勃但它其实根本玩不转的功能
- 不幸的是，大量的发展中国家就位于这一象限中。
国家的动态变化
- 随着时间的推移，国家也会在该坐标系内移动
- 苏联早先的国家范围非常广泛，其行政能力中等，而后来功能范围越趋狭窄，国家能力也在相当程度上减弱了。
- 日本在过去二十年里也经历了相同的转变。
- 新西兰在20世纪80年代中期开始了一系列自由化改革，到了80年代初，新西兰已经发展成世界上最广泛的福利国家之一，但很显然是朝着国家债务膨胀危机和银行储蓄持续下跌的方向发展。
范围、实力和经济发展
国际金融机构发展议程的转变
- 20世纪90年代，许多国际金融机构的发展议程发生了巨大转变
- 无疑，在象限I比在象限IV好，但在制度实力强大和国家范围宽泛的象限II是否更好呢？又或者在制度软弱和国家有限的象限III更好？
国家范围与实力的关系
- 在减持国有范围的过程中，许多国家面临的问题是，他们要么削减国家范围，要么产生对新型国家能力的需求
- 在某些国家，稳定和结构调整政策所要求的紧缩成为一刀切式地削减国家能力的借口，而不是仅仅在X轴右侧的活动。
- 换句话说，改革的最佳路线是一边缩小范围，一边同时提高实力，但实际上许多国家的范围和实力双双下降，朝着东南方向发展。
撒哈拉以南非洲地区的政权性质
- 撒哈拉以南非洲地区的政权称为“新家族制”，政治力量用于服务国家领导人支持者的依附者网络
- 在某些情况下，譬如扎伊尔的蒙博托·塞塞·塞科，新家族制造成埃文斯所谓的“掠夺型”行为，社会资源的很大一部分被某一个人窃走了。
- 在其他情况下，它仅仅相当于寻租，就是利用公共部门重新分配财产的权利，对于某一利益群体特别关照——这往往指向一个家庭、部落、地区或民族。
国际借贷共同体的影响
- 国际借贷共同体呼吁通过实施正统的调整和自由化方案削减国家的范围，但新家族制政权握有政治上的最终支配权，它们以外部条件为借口，削减了现代国有部门，同时保护并往往扩大新家族制的范围
- 道路和公共卫生等基础设施的投资在二十年间大幅下降，小学教育和农业上的投资也同样骤减。
- 与此同时，军队、外交服务以及和总统官邸工作有关联的所谓主权支出急剧增加。
华盛顿共识的反思
- 华盛顿共识众多的支持者现在宣称，他们当然明白制度、法治和顺序得当的改革的重要性，但在80年代末至90年代初，政策讨论中很少涉及Y轴的国家能力和国家构建的问题
- 在没有适当体制的情况下进行自由化是有危险的，而华盛顿的政策制定者极少就此发出警告。
- 事实上，政策制定者当时一般倾向认为，任何程度的自由化都要比不进行自由化要好。
亚洲经济危机的启示
- 泰国和韩国所经历的金融危机与外国资本账户过早自由化和缺乏适当的监管制度有关
- 在缺乏监管的情况下，银行业突然间被大额度的短期国际资本所吞噬。
- 小规模的自由化比没有自由化更危险。
俄罗斯私有化的教训
- 国有企业的私有化自然是经济改革的合理目标，但它需要强大的制度能力才能正常实现
- 私有化必然造成巨大的信息不对称，政府必须负责对此予以纠正。
- 对资产和所有权必须进行正确地识别、估价和透明地转移；必须保护新的小股东的权益，以防止资产剥离、掏空和其他形式的滥用。
国家力量与国家功能范围的对比
- 国家力量比国家功能范围更重要
- 有证据表明，在广义上，国家制度的力量比国家功能范围更为重要。
- 在过去四十年，东亚地区的表现之所以比拉美地区卓越，可能是前一区域国家制度的卓越品质，而不是在国家范围上的任何差异。
- 所有这些国家仍然实现人均国内生产总值的高度增长。
- 相比之下，在治理的几乎每一个层面，拉美地区的整体分数都要比亚洲低。
- 认为国家实力比范围更重要的另一个原因是，在许多国家，人均GDP和政府提取GDP的比例之间有相当强的正相关关系。
新传统智慧
国家实力的重要性
- “制度很重要”是发展政策界的口头禅
- 世界银行1997年的报告《治理与发展》和2001年的报告《让服务惠及穷人》中都强调了制度的重要性。
- 赫尔南多·德索托强调了正式产权和运转良好的法律制度对于效率的作用
- 德索托的研究人员在秘鲁首都利马获得小企业法人营业执照需要10个月时间，花了11个办事处，花去1231美元，而在同样的过程在美国或加拿大花不了两天的时间。
国家构建的忽视
- 后冷战时代开始时，经济学家的思路占据统治地位，他们强烈鼓吹自由化和较小国家。
- 许多经济学家得出的结论是，影响发展的一些最重要的变量根本不是经济，而是与制度和政治的关联
- 国家概念中有一整个维度需要我们去探索，即国家构建，因为我们只专注于国家范围，国家构建被忽视了。
制度是发展中的关键变量
- 一系列的实证研究证明确实如此
- Robinson和Acemoglu 2000；Easterly 2001；van de Walle 2001等人的研究。
- 关于制度和制度发展，还有大量的不断深入的研究
- Klitgaard 1995；Grindle 1997, 2000；Tendler 1997；World Bank 1997，2000，2002等人的研究。
“向丹麦看齐”的问题
- 在多大程度上这些知识可以转移到索马里或摩尔多瓦这些在历史和文化上与丹麦相去甚远的国家？
- 在多大程度上，有或者可以有这样一种普遍性的制度理论，作为为贫穷国家提供政策指导的基础？
制度的定义问题
- 20世纪90年代初以来，随着发展研究的线性空间展开成多元的更高的维度，这一领域在许多方面已经出现混乱
- 民主、联邦制、权力下放、政治参与、社会资本、文化、性别、种族和种族冲突，等等，都作为原料添加到“发展”这锅菜中。
- 所有这些概念是否为制度构建的一方面，如果是，是以何种方式？是否在同一个优先级？它们是否彼此相关？它们又以何种方式促进发展？
制度的供给
组织设计和管理
- 公共管理是一个庞大而成熟的研究领域
- 公共管理由一系列专门的分支学科组成。
- 无法建立统一的组织理论
- 人们多次努力想要把关于组织的知识形成类似于微观经济学那样的理论，但这些尝试都不太让人满意。
政治制度设计
- 政治制度设计是一个宽广的知识领域
- 它在广义上讲，它在很多方面与政治学领域相呼应。
- 制度主义近年来在比较政治学这一分支研究领域里有卷土重来之势
- 有大量的研究集中在议会制与总统制、各类选举制度、联邦制、政党制度等对经济增长所分别带来的影响。
- 同样的制度既可以促进也可能阻碍经济增长
- 这取决于是否有互补的制度来增强其功能。
合法化基础
- 国家的制度不仅在行政意义上必须作为一个整体协同运作，其合法性也必须为其所在的社会所认可
- 塞缪尔·亨廷顿在其著作《变化社会中的政治秩序》中认为，这两个层面是可以分离的。
- 回看过去三十年的经验，国家能力(或亨廷顿所谓的政治发展)是否可以与合法性轻易分开，这一点尚不清楚。
- 民主还在治理中扮演了功能性的角色
- 良好的国家制度可以透明高效地为客户即国家的公民服务。
- 除了其在合法化上的价值之外，民主还在治理中扮演了功能性的角色。
文化和结构性因素
- 规范、价值观和文化主要通过实施或限制某些类型的正式制度来影响制度供应方
- 我们通常认为，正规的制度和非正式的规范或文化价值在概念和方法论上是相互独立的。
- 将日本在运行产业政策上取得的相对成功归功于特定的正式制度，这很有可能是不正确的。
- 正式制度的发展在很大程度上受文化因素的影响
- 日本、韩国和中国台湾在战后经济规划的制度优越性并不是从技术应对手册里诞生的；它扎根于可以追溯到几个世纪以前的中国式的官僚传统。
- 运转这些机构的精英的态度对它们最终的成功有着巨大影响。
可传授的制度知识
- 可传授的知识主要在第一部分，即公共管理以及单个组织的设计和管理
- 在这一微观层面上，企业可以被改组、摧毁以及重新创建；或在借鉴多国历史经验的基础上，进行更好或更糟糕的管理。
- 在第二和第三部分内也有一些可传播的知识，即体制层面上的制度设计，尤其是可行的民主政治制度的设计
- 实际上，在1776年和1789年间成立的美利坚合众国就代表了创建民主政治制度的努力，其创建既基于理论设计标准，又吸取了其他国家的制度经验。
- 德国和日本在战后制定的宪法也是刻意设计的产物。
- 国家的第四个供给要素，即规范和文化价值，受到公共政策的影响是十分有限的
- 的确，文化价值受到教育、领导、与社会的其他互动形式的影响。
- 它们随着时间而改变。
对制度的需求
对制度的需求及其产生条件
- 好的经济制度并非总是能引起人们对它的需求
- 每一个新的制度安排必然产生赢家和输家，而后者必然设法保护他们的相对位置。
- 社会可能无法理解替代制度相对既有制度的高效或低效。
- 在什么样的条件下会产生对良好制度和政策改革的国内需求？
- 许多此类研究已经在理性选择政治学的框架内完成，其假设也类似于市场的理性最优化模型。
- 答案很可能依赖于独特的历史机遇。
外部冲击对制度需求的影响
- 严重的外部冲击可以导致对制度的需求
- 货币危机、经济衰退、恶性通货膨胀、革命或战争等外部冲击，可以导致对制度的需求。
- 在发展中世界，战争对于国家构建的作用就远没有那么大的驱动作用。
制度需求的内生性
- 制度需求的产生往往不是因为内部冲突，而是严重的外部冲击所致
- 在贫穷国家，对于制度或制度改革内需不足是制度发展的最大障碍。
- 如果缺乏强劲的内需，对于制度的需求必然产生于外部。
外部援助对制度需求的影响
- 外部援助机构、捐助者或贷款人附加在结构调整、计划和项目贷款上的各种条件，可以导致对制度的需求
- 过去一个世代以经济改革作为贷款附加条件的经验表明，倘若国家精英对于改革没有实质性的内需，那么这样的政策难以获得成功。
- 即使贷款条件果真可以切实执行，也很难说它会带来真正意义上的改革。
- 创建制度需求的另一外部来源是由国家或国家集团作为占领者，或通过与当地政府达成强势的直接关系直接行使政权
- 占领者显然比通过附加条件运作的外部贷款者或援助机构能更直接控制当地国家。
- 在许多其他国家，美国抑或进行干预，抑或担任占领当局角色，包括古巴、菲律宾、海地、多米尼加共和国、墨西哥、巴拿马、尼加拉瓜、韩国和越南南部。
帮倒忙
国际社会在发展中国家制度构建和改革中的局限性
- 外部力量创造制度需求的能力有限
- 国际金融机构、国际捐助者和非政府组织对于“能力构建”的长期有效性不应有更高的预期。
- 国际社会在许多发展中国家破坏制度能力
- 无论捐助者的愿望有多好，这种能力破坏的情形还是时有发生。
捐助政策矛盾导致的能力破坏
- 捐助者既想提高当地政府的某项能力，又想亲自为终端用户提供这些服务
- 鉴于捐助者自身的动机，后一目标往往总是胜出。
- 援助计划终止后，援助者直接提供服务必然削弱当地政府提供此类服务的能力。
能力构建的实际执行困难
- 大多数捐助者的动机往往不允许他们将能力构建视为首要目标
- 这些为援助计划案买单的人希望看到最大数量的患者接受治疗，而不希望自己的钱流到当地官员的腰包。
- 能力构建停留在嘴皮子上，外部捐助者继续为当地政府补贴制度能力。
发展中国家政府制度的自我维持问题
- 发展中国家的政府大多依旧过于臃肿。
- 对于广大发展中国家最紧迫的是提升国家制度的基本力量
- 如何“到达丹麦”的问题很可能无法得到解决。
国家概念中可以操纵和“构建”的方面
- 我们需要更加紧密关注国家概念中可以操纵和“构建”的方面
- 这意味着要着重于公共管理和制度设计这两个元素。
- 我们还需要特别关注向这些制度薄弱的国家传播这方面知识的机制
- 发展领域的政策制定者应该至少学着医生发誓“不造成伤害”，以及不以能力构建的名义破坏或者架空制度能力。
第2章 弱国家与公共行政黑洞
组织设计的全球通行规则
- 组织设计没有全球通行的规则，公共行政领域必然更像一门艺术，而非科学
- 虽然大多数公共管理问题的上佳解决方案在制度设计上有某些共同特征，但不能明确算作“最佳方案”，因为它们必须融入大量的特定背景信息。
自由裁量权的问题
- 自由裁量权的下放问题涉及一系列经济学和政治学议题
- 它同时解释了两个问题，一是在宏观经济中市场相对于中央计划有更高的效率，二是大公司需要采取权力分散的多部门结构。
- 联邦制存在的问题，以及威权对比民主决策所拥有的相对优势，最终还是一个自由裁量权的问题。
经济学对组织理论的影响
- 经济学家曾经一度将企业和组织视作“黑匣子”
- 行动者的外在行为可以通过正常的理性效用最大化假设进行解释，但其内部运作在很大程度上还没有对经济分析开放。
- 近年来，这种观点已经过时，取而代之的是将组织纳入更广泛的经济理论的尝试
- 新古典经济学所依据的行为假设解释力太有限，尤其是组织中的人往往是受自身利益所驱动的假设，无法帮助我们理解组织行为的许多关键点。
公共行政黑洞
- 在公共行政的许多方面，优化解决方案是不可能的
- 从理论的角度来看，黑匣子可能更类似于黑洞。
社会科学衰退的原因
- 经济学家对于组织理论领域的统治地位使先前隶属于社会学的组织学黯然失色
- 一些经济学家承认他们方法的局限性，如今也回溯到这些早期的理论，并试图在方法论的假设方面重新解构它们。
制度经济学和组织理论
罗纳德·科斯的公司理论
- 科斯的公司理论确立了市场和等级制之间的基本区别
- 科斯认为，出于节约交易成本的需要，某些资源分配的决定是在等级组织内做出的。
威廉姆森的交易成本理论
- 威廉姆森使用科斯的交易成本框架，并加入了许多细节，说明为什么要优先使用等级制而非市场
- 威廉姆森认为，有限制的理性意味着合同当事人永远无法完全预见未来所有的突发事件，并制定正式的保障措施预防各种可能形式的机会主义。
- 无限制的劳动合同和权威关系则保证了我们面对不可预见的未来状态可以有更灵活的调整。
- 市场效率依赖于大量市场参与者的彼此竞争。但在许多专业承包的情况下，大量的参与者变成了少量，因而承包商得以利用信息不对称牟利。
阿尔奇安和德姆塞茨的观点
- 等级制的企业可以理解为一种契约关系网，员工自愿通过这样的关系接受等级制的权威
- 这样的接受关系也是有限制的，员工可以在任何时候根据原劳动合同的条件决定终止这样的关系，将他们的个人利益置于公司的权威之上。
- 之所以会有等级制企业存在，是因为监督联合绩效的问题，即很难监测员工贡献的大小。
委托—代理关系
- 组织只是个人劳动合同的集合，而等级结构中的个体行为同样可以用市场行为的理性最大化策略来解释
- 个人在组织内达成合作，但仅仅是因为这么做符合他们的自身利益。
- 个人和组织之间的利益分歧产生了一大理论分支，即委托—代理关系，这是今天我们理解治理问题的总体框架。
公司治理问题
- 在现代企业中，所有权和管理分离导致了重大的公司治理问题
- 产权人(或委托人)指定经理人(或代理人)来看护他们的利益，但代理人和产权人所持有的动机又往往相去甚远。
公共部门的行为
- 在公共部门，委托人是广大公众，代理人是其选举出的代表或政府官员
- 当个体代理人，即政府官员将自己的金钱私欲置于委托人的利益之上的时候，就会出现政治腐败。
- 代理人还可能因为其他原因违背委托人的意愿，譬如保住其代理机构和就业保障的愿望，或与他们名义上的雇主有意识形态的冲突。
公共选择理论
- 公共部门组织的代理人的目标都会与委托人的目标相去甚远
- 在寻求最大限度地满足个人私利方面，公务员与其他经济代理人没有任何不同。
- “公务”这一表达似乎意味着政府官员会先顾及广大公众的利益，而事实上，他们的行为可以从狭隘私欲的角度得到更好的解释。
改进治理的工作
- 目前正在进行的大量改进治理的工作，是为了更好地协调代理人的动机与委托人的利益
- 使委托人和代理人利益统一的常见方法是，提高代理人的工作透明度，然后通过使用奖惩让代理人为自己的行为负责。
- 公共选择学派的大量工作是制定宪法和法律安排，最大限度地减少寻租和其他类型的代理成本。
- 另一种方法在私营部门比公共机构更可行，即通过给代理人股票期权或其他形式的股权来把所有者和管理者拉拢在一起。
组织的经济学理论的局限性
- 许多企业的目标都不清晰
- 只有委托人知道自己要什么的时候，代理人才可以按照其意志执行，但实际情况往往并不如此。
- 监督和问责的正式制度要么带来很高的交易成本，要么仅仅是因为被监督的活动很难量化而根本无法展开
- 在这些情况下，通过非正式的规范控制代理行为通常更有效，但是这种方法也有其不足。
- 自由裁量权授予的适当程度将随着某一组织在一段时间面临的内源性和外源性条件变化而变化
- 所有的授权都涉及效率和风险的平衡，但组织往往难以确定风险和授权的适当程度。
目标的模糊性
组织目标的模糊性
- 组织目标往往不清楚、互相矛盾，或者描述不清
- 委托—代理框架的假设是，委托人是完全理解自身利益的理性行动者，并将权力下放给代理人以获取这些利益。
- 渎职、腐败或者简单的官僚惰性问题发生，原因是代理人的自利行为，他们面对和委托人不同的激励结构，要不就是误解或不服从委托人的权威。
- 组织参与者的有限理性导致目标的不明确
- 在任何指定时间，目标都不会明确存在，它的出现是不同的组织参与者互动的结果。
- 这些参与者的理性都有局限，但并非威廉姆森所谓的“无法准确地预测未来”，而是因为对事件的观察和解释本身就是一个社会过程，它会影响、扭曲并且改变认知过程。
权威的多样性与复杂性
- 权威不只是自上而下，也可以是自下而上和横向流动
- 一个组织的不同部分中有着不同形式的专业能力或知识，比如会计、工程、市场营销或人力资源管理。
- 专业化和劳动分工要求组织成员不仅要服从在等级结构中高于自己的权威，也要服从掌握这些专业知识的成员。
- 组织内部权力的复杂结构导致组织保守，难以变革
- 许多组织有正式规则要求成员尊重某些专家：CEO不能简单地否决会计部门的权力，要求某项费用按照某种方式来列支。
- 组织中存在的冲突和功能障碍很多与权威分歧有关，或者更通俗的叫法是“争地盘”。
权威分歧与组织冲突
- 权威分歧可能导致组织冲突，如管理层与教师工会的冲突
- 管理层希望通过聘请有创新能力的非工会成员教师来提高考试成绩；教师工会的反应是，新人不具备职业资格证书，而且本校教师作为一个法人团体应该有权决定谁可以被录用。
- 在这种情况下，哪些代理人的利益和与委托人的利益发生了错位？也许是教师，他们想要保护他们的工作和特权，但有可能是管理层，他想要聘任资历不合格的自家兄弟。
- 权威分歧可能反映出对于委托人最佳利益的认知上的不确定
- 如今，经过专业训练的战斗机飞行员认为，过分强调远程遥控战斗机将导致飞行员技能的退化，而飞行技术将是未来战争的关键。他们这般论证当然是为了维护自己的利益，但就我们今天掌握的信息而言，他们对未来战争性质的判断很有可能是对的。
组织模糊性的其他原因
- 劳动分工和任务分配会影响组织的整体目标
- 西蒙、史密斯伯格等人(1961，151)指出，劳动可以按用途、过程、客户群和地理区域进行功能性划分。
- 根据功能的主次关系，组织会强调不同的目标(例如是否首先按地域其次按过程来进行分工，或者反之)。
- 有些组织试图通过矩阵管理或专案项目组织等方法来避开这些问题，但这些都无法解决“嵌入式优先”这一根本问题
- 虽然一些劳工派遣问题可以进行数学优化，但其他则不能，这是因为它们涉及不同目标的权衡，这些目标的相对效用无法确定，或者受到政治因素左右。
委托人、代理人和激励机制
委托人、代理人和激励机制的关系
- 代理人的激励机制永远不会与委托人的利益完全一致
- 很多组织理论所关注的是用什么机制可以使二者更加协调。
- 控制代理人的另一种方法则是利用规范，以及积极塑造代理人的效用功能
- 这两种方法的效果是否能够相辅相成，是产生组织模糊性的第二个原因。
公共部门监督代理人行为的困难
- 公共部门组织主要提供服务，服务部门的效率一直都很难测量
- 在私营机构中监督和问责的问题已经非常棘手，那里至少可用盈利能力来测量绩效，但在各类公共部门中，想要测量绩效是不可能的。
事务强度和特定性与监督能力的关系
- 用伊思雷尔提出的特定性来替代自由裁度性，特定性是指监视服务绩效的能力
- 例如，喷气式飞机维修这一具有高度特定性的服务案例，其复杂的技能是很难伪造的。
- 相比之下，高中指导咨询是特定性非常低的服务。辅导员可以奉劝学生改变职业方向，这一建议可能不会立即被采取，即使被采纳，对学生以后生活的影响可能要多年之后才会出现。
- 我们可以用一个坐标系来对比事务强度和特定性，这再次产生四个象限，每个象限代表监督能力的不同问题
- 最容易监控的活动在象限Ⅰ，兼有高特定性和低事务量。
- 最难以监视的活动在象限IV，其特征在于兼有低特定性和高事务量。
- 象限II的活动有较高的事务量，也有较高的特定性，运营一家国有电信公司就是一个例子。
- 象限III可能是需要人手最少的，这样的例子譬如在国际相对平静时期执掌外交部。
公共行政最容易出问题的领域
- 公共行政最容易出问题的领域都在象限IV，这并不奇怪
- 今天有许多发展中国家，如墨西哥和阿根廷，有或有过非常称职的中央银行，可以运营一家颇有竞争力的国家石油公司或航空公司，但它们的小学或农村医疗保健系统却很糟糕。
- 电信企业比公路养护机构或铁路具有更高的特定性，这就是为什么在同一个国家，电话往往比公路更好用。
- 大学教育比小学教育的事务量低得多。因此，一些国家可以在大城市成功运营精英机构，其中产阶层客户比更多样化的小学教育客户能够更好地监测绩效。
监测低特定性、高事务量的问题的方法
- 一个通常适用于公共部门组织的方法是竞争，即赫希曼(Hirschman 1970)所谓的“退出”机制
- 对国有公共部门活动私有化的目的是让这些企业承担竞争压力，譬如国有航空公司、电信公司或石油公司。
- 还有其他事务量高的公共服务，譬如教育，可以通过优惠券或者保持公共部门内的特许学校制度来引入类似的竞争压力。
- 另外的方法是赫希曼所谓的“声音”机制，力求让委托人有更便利的信息渠道和更好的问责机制来监控代理人的行为
- 近年来，推行联邦制、权力下放以及非政府组织(NGO)行业都属于这一类——把公共机构的政治权力转移到直接受其影响的当地社区。
- 在这种情况下，无论是提供给委托人的信息，还是要求苛刻的问责制，当地组织都要比国家机构能做的更多。
规范和社会资本在组织中的作用
- 规范是通过内化实现而非从外部施加的，这一事实当然并不意味着它会得到更严格遵守，抑或它不会有严重的偷懒和投机问题
- 当非正式规范对正式的激励结构形成补充，而不是取而代之的时候，其效果是最好的。
- 遵守非正式规范也需要监督，违规也需要接受制裁。但是，非正式规范有自己的监督和执行机制，往往比正式机制更为微妙和灵活。
- 社会资本渗透到组织中，对组织的正常运行至关重要
- 在组织内部工作的个体有非常复杂的效用功能，包括个人的经济利益，以及对于集体目标和价值观的投入。
- 所有正式组织都与非正式团体相交叠，这些非正式团体有时与正式组织的边界相重合——无论是机构、分公司、部门或办公室——有时也会跨越这些边界。
公共部门绩效问题在贫困国家比富裕国家更严重的原因
- 一个明显的答案是因为(某些社会)有资源：缺少经费的机构在各个层面都会运行不畅，在一些贫穷国家，公共机构的工作人员缺乏训练，基础设施不足，于是它们无力提供服务也就并不奇怪了
- 然而，低特定性活动在发达国家比在不发达国家能够更有效地进行，还有一个与规范有关的原因。
- 在任何一个社会，激励工人完成比工资所要求的最低工作量更多工作的是规范，但这种规范的内在化过程不是自然而然的；它们是教育、培训以及社会化过程的结果，这一社会化过程部分是行业特定的，部分是从周围社会所吸收。
- 现代社会产生多重身份，由此产生个体所依附的多重群体和规范，这些群体和规范削弱或稀释了个体与家人和朋友间自然发展出来的关系。
- 现代社会特别强调专业或职场认同，并且在教育系统强调这些认同要高于人与人之间的自然关系。
- 当然，在发展中国家的工人可以拥有并且确实表现出高度专业的精神，但他们的自然关系仍然非常紧密，由各类职业通过社会化形成规范所带来的平衡效果却较弱，其他形式的人力资本同样欠发达。
- 这使得社会资本难以取代正式监督和问责，因此使低特定性工作的效率较低。
- 几个发展最迅速的非西方国家都在东亚，这一区域的公共服务在现代化之前就已经有了高度发达的职业规范。
- 还有一个因素也很重要。组织规范可以通过传统的教育和培训习得，但情况往往并非如此，它们多是由领导自上而下灌输的。
- 领导创建规范，不只是通过制定规则和法规，还通过他们自身的榜样和个性的力量。
- 在这个意义上说，韦伯式的现代理性官僚机构其实并不完全是韦伯式的、理性的，一定程度上它们依赖于非理性的规范和信念，并多多少少要通过魅力型领导进行自我复制。
- 另一方面，官僚机构还成功地将魅力型领导的产生变得例行化，尽管这听上去自相矛盾(注意：这里“魅力型领导的产生的例行化”与韦伯的“魅力型领导的例行化”概念不是一回事)。
- 强有力的机构，譬如军队，将“领导力教学”作为其机构认同的核心。
- 与此相反的是，在许多发展中国家，韦伯式现代理性官僚机构的领导人仍然产生于广大的社会领域。
- 领导者所在皆是，但他们往往会是各式庇护网的领导者，他们把周围社会的规范带入组织，而不是在现代国家内部打造自我复制的领导力生产机制。
权力下放和自由裁量权
权力下放的原因和适度
- 权力下放的适度有一些经验法则可言，但还算不上正式的理论
- 在等级结构中某一个特定层次授予的职责应该与该层次特有的问题相对应。
- 功能上程度适当的授权取决于技术，因此会随着时间而改变
- 19世纪后期的新技术，如铁路、煤电能源、钢铁和重型制造业，从大规模经济中受益，因而鼓励集中化。
- 随着廉价信息技术时代的到来，交易成本将全线下跌，等级制结构要么逐渐让位给市场，要么变为权力更分散的组织形式。
权力下放的优势和风险
- 权力下放使得企业能够更迅速地应对外部环境的某些变化
- 如果组织想要在快速技术变革时期保持灵活适应，这种能力尤为重要。
- 权力下放最显著的缺点是风险
- 权力下放必然意味着也把风险下放到了组织的下层。
权力下放在不同领域的应用
- 在政治领域，权力下放意味着政府更接近它所服务的民众，其可见度更高，从理论上讲，这增加了政府的负责性，从而提高了其合法性和民主的质量
- 20世纪80年代以来，在发展政策界内一直大力推进政治权力下放到州政府和地方政府。
- 在经济领域，权力下放可以更适应当地条件和当地环境变化
- 在发展中国家将权力下放给州和地方政府往往意味着赋权给地方精英或庇护网络，使他们能够保持对自己事务的控制，不受外部的监督。
自由裁量权的必要性和挑战
- 自由裁量权是行使任何类型的权力的必要条件，并存在于公共行政的几乎所有层次
- 现代宪政和法治的建立是有意限制在国家权力中行使自由裁量权，即亚里士多德所谓的“法治而非人治”。
- 但单靠法治不足以实现高效政府，高效政府需要《联邦论》中所谓的“行政能力”(energy in the executive)的自由裁量权。
- 我们不能指望代理人一定会有良好的判断力，这就是为什么组织不能随意授予大量的自由裁量权
- 因为糟糕的判断力和良好的判断力出现的几率是一样的，组织必须制定正式控制和标准作业程序来约束授予代理人的自由裁量权。
权力下放和自由裁量权的最佳实践
- 组织放权的适当程度涉及一系列复杂的技术和社会因素
- 对于权力下放问题，不仅要从功能的角度，也要从规范的角度来看。
- 在发达国家，在政治驱动下对于限制公共部门机构的自由裁量权的要求，可能正是某些过于严苛且非理性的规则的罪魁祸首
- 在经济欠发达的国家，情况往往相反，其政治系统没有足够的压力来约束官僚的裁夺。
- 在这些情况下，制定更多制度化的规则将有助于约束腐败，即使它们将抬高交易成本。
重新捡起抛弃的轮子
组织模糊的三个来源
- 设置组织目标过程中的有限理性
- 模糊意味着在一个组织内部没有理论上的最佳决策权指定方式。
- 代理人行为监控方法的可选择性
- 一切都取决于环境、历史、组织成员认同和许多其他独立变量。
- 自由裁量权授予程度的不确定性
- 组织问题没有均衡状态或帕累托最优解决方案，只有在一系列连续权衡中进行设计。
经济学在组织分析中的应用及其局限性
- 经济学用宏大且抽象的理论假定人类行为的普遍规则
- 当应用到市场的时候，经济理论强大到足以同时指定平衡和最优条件。
- 经济学在组织分析中的局限性
- 人们在组织中的互动不同于他们在市场中保持距离的互动。
组织环境中的有限理性
- 组织成员是透过一个由同事编织的社交过滤网来感知世界和预测未来的
- 他们用机构判断取代了个人判断。
- 组织成员的动机不单纯是狭隘的经济利益，也受到各种规范如忠诚、互惠、职业自豪感，以及保持传统的愿望所驱动
- 市场很难塑造个人的自我认同感，而组织可以。
巴纳德的组织理论
- 巴纳德认为，喜好是不固定的，组织及其领导者可以积极塑造喜好
- 巴纳德策略……包含对偏好转变的特别关注。
- 巴纳德指出，行为是围绕惯例构建的，而后者是对过去的诠释，而非对世界未来状态的预期
- 有限理性及组织的规范性结构等主题，最先都是在巴纳德著作里出现的。
西蒙的组织理论
- 西蒙强调组织基于规范和群体的性质
- 他的经典作品《公共行政》(Public Administration 1961)的第四章和第五章分别重点讨论“群体形成”和“群体价值”。
- 西蒙和史密斯伯格(Simon and Smithburg 1961)指出，“公务哲学”(bureau philosophy，即组织或官僚文化)及职业行为守则都是在没有正式控制的情况下对组织的非正式控制
- 如果推出一个基本点，并且能让它深入到第二和第三级领导的心理，即使没有进一步下行，不妨碍整体政策的权力下放的可能性就大大提高了。
- 在一个新的组织里，管理人员未必忠实于董事会的意见，这就必须从顶端引入正式的控制措施。
- 不过，如果官方政策的传达能够遍及所见，正规的控制就可以放松了。
- 他们所抱有的思想和的态度可作为规则和正式纪律的替代品。
制度经济学的组织理论
- 制度经济学家也认识到组织规范和文化的重要性和功能，以及规范可以补充和替代正式的奖励
- 如前所述，阿克洛夫(Akerlof 1982)描述了员工遵循一种彼此服务的规范，作为经济学家，他视之为礼物交换的一种形式。
- 经济学家往往要花费大部分时间给一个组织的激励机制建立模型，并制定复杂的策略来优化它，而老一派学者则花更多的时间阐释规则环境的塑造战略
- 加里·米勒(Gary Miller)，在他的著作《管理困境》(Managerial Dilemmas 1992，217)中，他给出的结论是，领导者“给下属塑造的是一种预期，即员工与员工之间，以及员工和上级领导之间会进行合作。这通过一系列传统上被视为政治领域而非经济领域的活动来完成：沟通、规劝、树立形象等”。
组织模糊条件下的能力建设：对政策的启示
组织模糊条件下的能力建设对政策的启示
- 最优的组织并不存在，发展政策中不应轻言存在某种广泛适用的规则或教训
- “最佳做法”的想法经常失灵，成功的项目往往具有极特殊的性质。
- 规范在管理和公共行政中的重要性和普遍性，意味着机构发展会受到社会结构、文化和其他变量的深刻影响
- 组织通过社会化和培训创建和培育规范，但规范也可以从周遭社会流入。
- 公共行政千变万化，无法粗暴概化
- 我们偏好于去中心化的、以市场为基础的经济体系，就已经体现了这一点。
- 对比私营部门管理，公共行政的大劣势是，民营企业都面临着无情的达尔文式竞争和选择过程，而公共部门的机构则没有
- 在公共部门却没有类似的最差淘汰机制，所以效果非常不理想的行政安排也会延续很长一段时间。
- 组织模糊性并不意味着我们要持绝望态度，对公共行政撒手不管
- 虽然最好的做法可能不存在，最坏的做法当然是有的，无论如何总是要避免坏做法吧。
- 机构能力的不同组成部分中，公共行政是最容易系统化和移植的
- 公共行政学校遍布世界就足以证明这一点。
- 我们需要更好地了解哪些公共部门活动是最容易正式建立模型和分析的，而哪些又可能出现高度的区域性差异
- 有一些高特定性、低事务量的活动，譬如中央银行，不准许出现体制结构和方法上的高度差异。
- 最难推行改革的是具有高特定性、低事务量的领域，譬如教育和法律。
- 最困难的情形是那些处在坐标系中间区域的，其特定性和事务量都是中等程度，只能在有限范围内进行最佳设计。
- 各种良好管理实践的设计所需的知识具有很强的本地性
- 光靠发达国家的管理人员围坐讲课，告诉欠发达国家的同行们自己国家或者神话一般的丹麦如何行事，是不可能把行政能力从一个社会移植到另一个社会的。
- 如果我们真的想提升一个欠发达国家的制度能力，我们需要换一个比喻来说明我们的愿景
- 我们不是去往一个摆满了钢梁、砖块、起重机和施工图纸的国家，只等聘请当地人建立我们设计好的工厂。
- 相反，我们应该带着资源去，鼓励当地人来设计自己的工厂，并帮助他们弄清楚如何自行搭建和运营。
- 对实践的启示是，倘若外人想构建行政能力，无论是国际金融机构、双边捐助者，还是非政府组织，最佳方案是直接拨款给客户国的政府机构开展能力建设
- 他们不应该给资源的使用设定具体条件，而是实行严格的问责标准以求获得某些结果。
- 只有在捐助者有足够的耐心，并且不在意工厂在短期内是否能生产商品时，这种能力建设的方法才会奏效。
第3章 弱国家与国际合法性
弱国家与国际合法性的问题
- 主权和民族国家作为威斯特伐利亚体系的基石，到今天已经被蚕食，其原则也饱受冲击
- 一个国家的内部状态——换句话说，它的内部治理问题——对于国际体系中的其他成员有着重要的影响。
- 谁有权或合法性去侵犯另一个国家的主权，这又是为了什么目的？
- 有没有一种国际合法性，其本身并不依赖于主权民族国家的存在和力量？
软弱或失败国家成为国际秩序最重要的问题
- 软弱或失败国家侵犯人权，制造人道主义灾难，激起大规模移民，并攻击他们的邻国
- 自9·11以来，很明显它们还庇护那些对美国和其他发达国家造成巨大破坏的国际恐怖分子。
- 9·11袭击事件揭示的是完全不同的问题，非国家势力与大规模杀伤性武器(WMD)结合的可能性突然意味着，在地球上遥远的混乱一端发生的事情，也会对美国和其他富裕强大的国家造成巨大的影响
- 传统的威慑形式或遏制对这类非国家势力不起作用，所以安全利益要求深入国家内部并改变它们的政体，以防止未来威胁的产生。
治理问题导致国际不稳定
- 中东地区动荡的背景原因是缺乏民主、多元化，或者说在大部分阿拉伯世界，其政治缺乏实质性的民众参与
- 该地区的统治越来越专制的特征被视为是美国的教唆，譬如美国对沙特阿拉伯或埃及政权的支持就被指责别有用心。
- 以色列—巴勒斯坦冲突也有治理层面的原因：20世纪90年代奥斯陆和平进程存在重大缺陷，即未能要求在巴勒斯坦权力机构内部设立民主问责制，或阻止高层腐败和寻租
- 这种停滞(或倒退，沙特阿拉伯的人均国内生产总值在过去二十年间下降了大约三分之二)刚好又发生在这些国家的青年人口膨胀时期，于是导致数以万计的男青年失业。
新帝国
美国外交政策的逻辑走向
- 美国需要对软弱国家的治理负起责任，或者把问题抛给国际社会。
美国在阿富汗的战争
- 美国将卡尔扎伊政府扶上台，这一政权基本上稳固下来了
- 卡尔扎伊政府比被取代的塔利班政权更体面且更有远见。
- 美国力量的支持下，这一政权基本上稳固下来了。
- 阿富汗战争迫使美国军事力量进入塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等国
- 所有这些国家之前都是在苏联势力范围之内，且都有严重的内部治理问题。
美国在伊拉克的战争
- 美国开始了一个更加雄心勃勃的项目，即推翻伊拉克的复兴党政权，并将这个国家改造成运作良好的民主国家
- 布什总统在2003年2月26日的一个演讲中说：“当我们聚集在这里时，我们的国家和文明世界正进入一个历史关键时期。历史的一部分由别人撰写，其余的由我们撰写。”。
- 他制定了一个非凡的议程，不仅涵盖伊拉克的民主化，还涉及大部分中东国家的政治转型，包括以色列和巴勒斯坦纠纷的进展和在阿拉伯世界的其他地区促进多元化。
基地组织的威胁和美国的外交策略
- 基地组织正继续利用国家治理不善而提供的机会
- 在2002年和2003年间发生在肯尼亚蒙巴萨、印度尼西亚巴厘岛和沙特阿拉伯利雅得的恐怖袭击表明，基地组织正继续利用国家治理不善而提供的机会。
- 美国依靠当地的能力来自行组织反恐，但这些国家经常无力完成这一目标
- 肯尼亚和印尼政府都未能够果断采取行动阻止恐怖袭击，虽然印尼政权在追查肇事者上有了较好的改进，但这也只能依靠外国的大力支持。
侵蚀主权
国家治理软弱对主权原则的侵蚀
- 软弱国家给自己和他人造成的麻烦，增加了国际体系中其他成员进行事务干预的可能性
- 软弱指的是能力而非范围，即缺乏实施和执行政策的制度能力。
- 其原因常常是整体政治系统缺乏基本合法性。
人道主义干预对主权原则的侵蚀
- 人道主义干预为侵蚀主权埋下伏笔
- 早在20世纪90年代，所谓的人道主义干预就为侵蚀主权埋下伏笔。
- 索马里、海地、柬埔寨、巴尔干等地的经验已导致了大批关于外界干预的研究。
- 冷战结束后，国际社会对于政治合法性和人权原则有了比以前更大的共识
- 某国的主权合法性不再自动赋予其事实上的权力持有者。
- 国家主权在索马里或阿富汗这样的国家犹如虚构或者成了笑话。
国际帝国对主权原则的侵蚀
- 20世纪90年代的人道主义干预，导致了事实上控制世界各地“失败国家”的国际帝国
- 干预往往是美国的军事实力牵头，但国家构建方面有欧洲国家、澳大利亚、新西兰和日本构成的大联盟随后跟进。
- 在索马里等国，“国际社会”不再是一个抽象的概念，而是作为有关国家的有效政府实体存在。
- 主权已不存在，其治理功能分散于联合国或其他援助机构和非政府组织
- 在东帝汶，则位于首都帝力外港口的一艘船上。
- 这一国际帝国或许是一个基于人权和民主的善意组织；但它终究是一个帝国，并构成了将主权移交国际机构治理的先例。
安全威胁对主权原则的侵蚀
- 治理不善可能导致不可容忍的安全威胁，譬如让恐怖分子掌握大规模杀伤性武器
- 美国面对的问题是，治理不善可能导致不可容忍的安全威胁。
- 有些人希望做一个明确的区分，为了在某国促进人权而进行的干预措施，跟以防止对其他国家造成安全威胁的干预措施不一样，并认为只有前者是合法的侵犯主权。
- 主权原则本身不足以保护收容这种威胁的国家
- 解决这个问题必然导致和人道主义干预完全相同的结果：需要进入这些国家并接管其治理，消除这种威胁并阻止它们在未来再次发生。
国家构建
国家构建的重要性
- 提升软弱国家的治理，提高他们的民主合法性，以及巩固自我维系的制度成为当代国际政治的核心议题
- 我们希望重建饱受冲突或战争蹂躏的社会，还希望铲除滋生恐怖主义的温床，同时也希望贫穷国家将有机会发展经济。
美国的国家构建实践
- 美国的“民族建设”反映了美国的经验，其文化和历史认同是由政治制度大力塑造出来的
- 譬如宪政和民主。
国家构建的争论
- 保守派原则上反对国家构建，因为他们认为这是不可行的，并且不认可开放式的、昂贵的、对于他们认为是国际福利的承诺
- 另一方面，也有很多在国际金融机构(IFI)、捐助者和非政府组织谈论起国家构建，似乎它不过是一个我们熟悉的过程，只要我们有资源就能完成。
国家构建的三个阶段
- 冲突后重建，适用于暴力冲突后的新兴国家
- 外部势力在这一阶段面临的问题是通过组合安全部队、警察、人道主义救援来进行短期的维稳，以及技术援助，以恢复供电、供水、银行和支付系统等等。
- 建立在外界干预撤离后能够自我维持的国家机构
- 这个阶段比第一阶段要更难实现，但是如果外部势力希望有朝一日可以体面地撤出该国，那么这一阶段极为重要。
- 使软弱国家强大起来，这些软弱国家的权力处于基本稳定状态，但无法完成某些必要的功能
- 这类国家非常广泛，从有央行和国家汇率管理等专业机构却不能提供如教育或法律规则等低特定性服务的国家，到地方机构全线软弱不堪的国家。
阿富汗和伊拉克的国家构建挑战
- 阿富汗从未有过一个现代国家，国家构建是从零开始的
- 塔利班下台后的国家构建是从零开始的，其资源和指导都完全由外部提供。
- 伊拉克是一个高度发达的国家，国家机构不是垮塌了，就是在战争结束后立即被美国解散了
- 大部分行政能力因为大肆抢劫和干预后的无序而荡然无存。
国际社会在国家构建中的经验教训
- 在组织冲突后重建活动时，美国和其他国际成员犯了大量错误，但也同样学到不少经验
- 到了1999年和2000年，在科索沃和东帝汶实施国家构建举措的时候，美国政府和国际社会都制定了更好的内部协调手段和机制，保留旧机构以利国家构建。
- 进入阿富汗和伊拉克时，布什政府未能吸取先前的经验教训，并犯了许多在以前的国家构建活动中出现过的错误
- 在伊拉克出现这样的问题，一部分是因为布什政府以单边的方式发动战争，因而丧失国际合作伙伴的支持，一部分是因为内部官僚斗争导致重建工作落入五角大楼的手中。
国家构建的局限性
- 国际社会在处理冲突后重建方面尚有一些成功经验可言，不过在国家构建的第二阶段就要差得远了
- 外界势力在这一阶段的任务是建立或强化各种合法的、可以自我维持的政治制度，最终使当地政府不再需要外部援助。
- 考虑到许多失败国家仅有很少或者根本不存在所谓的国家性，我们目前尚不清楚，“受益”国和国际社会之间的准永久性半殖民关系是否真的可以被取代
- 在某种意义上说，后者已重新回到了早期“国际联盟”(the League of Nations)时代的托管制度，某些殖民地政权获得明确的授权，以代表其在指定领土执政。
国际层面上的民主合法性
国际层面上民主合法性的争议
- 争论重点转移到谁可以决定对谁的主权进行侵犯，以及因为什么理由
- 要在多大程度上保留主权民族国家的特权？到什么程度这样的决定又必须受到国际法律或规范的约束？
- 美国和欧洲盟国之间的巨大鸿沟，这很可能是未来一段时间的摩擦来源
- 欧洲人反对美国的单边主义，他们认为自己一直在努力构建适合后冷战世界的真正以规则为基础的国际秩序。
- 美国人是单边主义，而欧洲人都致力于构建广泛的、多边的世界秩序，这无疑过于简单化。
美国和欧洲在民主合法性来源上的分歧
- 美国人往往不会接受任何高于宪政民主的民族国家的民主合法性的来源
- 像联合国这样的国际组织之所以具有合法性，是因为正式构成的民主多数通过政府间谈判进程将合法性交给了它们。
- 欧洲人更愿意相信国际社会意志的民主合法性比任何单个民族国家要大得多
- 这样的国际社会无法具体地体现在一个单一的、全球性的民主宪法秩序，但它将合法性下放给现有的国际机构作为其部分代表。
美国和欧洲在国际事务中的单边主义行为
- 美国在经济领域，过去一代间已花费了大量的精力促进开放的多边贸易和有更高自主能力解决争端的投资管理体制
- 美国推动了国际联盟、联合国、布雷顿森林机构、关税与贸易总协定、世界贸易组织(WTO)，以及许多其他国际组织。
- 欧洲人在经济事务上许多领域采取单边行动，不时违反现行的法律秩序
- 在香蕉贸易上，欧盟抵制不利它的决定长达九年，在牛肉激素问题上甚至拖延了更长的时间。
- 它宣布了关于转基因食品的预防原则，这与世贸组织的卫生和植物检疫规则难以调和。
- 马里奥·蒙蒂(Mario Monti)掌管下的欧洲竞争委员会成功地阻止了美国通用电气和霍尼韦尔公司的合并，但这笔交易已由美国和加拿大监管机构批准，其方式让人怀疑欧盟只不过是采取行动保护特定的欧洲利益。
- 通过其安全港协议，欧盟已成功将其数据隐私制度出口到美国。
- 最严重的单边主义纠纷出现在安全领域，自9·11以来更是成了首要议程
- 虽然美国暗示它无须向联合国寻求授权对伊拉克动武，但美国在2002年9月向安理会寻求支持，并使安理会第1441号决议获得一致通过，再次要求伊拉克遵守以往强制拆除和销毁大规模杀伤性武器的决议。
- 就发现伊拉克违反国际法而言——包括一系列的早期裁军决议和第1441号决议，美国的立场是站得住脚的。但布什政府也明确表示不接受安理会的否定答复，并会继续对伊拉克采取军事行动，而不顾及拥有否决权的常任理事国的意见。
美国和欧洲在国际层面上的民主合法性差异的原因
- 美国实力要大过欧洲，欧洲人喜欢国际法和国际规范，因为他们远不及美国强大，而且后者喜欢单边主义，因为它比任何国家或国家集团(如欧盟)都更强大
- 美国在发达民主国家中属于另类，其政策和机构跟欧洲、加拿大、澳大利亚、新西兰和日本对比都有显著不同。
- 无论是福利、犯罪、监管、教育或外交政策，美国和其他国家一直都有显著区别：美国一贯比其他民主国家更具有反集中主义、个人主义、放任、和平等特色。
- 欧盟有3.75亿人口，国内生产总值9.7万亿美元，对比美国2.8亿的人口和10.1万亿美元国内生产总值。欧洲当然可以将其国防支出和美国齐平，但它却没有这么做
- 欧洲总体的国防花费为1300亿美元，且这个数字还一直在稳步下降；相比之下，美国国防开支3000亿美元，且还在急剧上升。
- 尽管欧洲在2002年转向保守主义，但没有任何右翼或中间偏右的候选人以提高国防开支作为其竞选口号。
- 当然，由欧盟的现行制度所造成的集体行动难题，大大削弱了欧洲部署军事力量的决策能力，但未能创造出更多的可用军事力量，则显然是一个政治和规范的问题。
超越民族国家
美国人和欧洲人对国际层面合法性的来源的看法差异
- 美国人相信国际合法性植根于宪政民族国家的民主多数意志。
- 欧洲人倾向于相信国际合法性是基于高于特定民族国家的法律或意愿的正义原则。
欧洲人对国际合法性的看法的问题
- 欧洲人认为拥有主权的自由民主国家所做的决定在程序上或许是正确的，但不能保证公正或符合这些更高的原则
- 林肯与道格拉斯的辩论就是在讨论这一个问题。道格拉斯说，他关心的并不是人们对奴隶制投支持票还是反对票，只要决定反映了人们的意愿。相比之下，林肯认为奴隶制本身违反了人类平等的更高原则，而这一原则是美国政权的基础。
- 欧洲立场的问题是，虽然这样更高境界的自由民主价值在理论上可能存在，但它在任何国际机构中都没法极其完美地体现
- 合法性由无实体的国际层面向下传递，而不是从民族国家层面具体的合法的民主公众向上传递，这个想法无异于将合法性交给一部分精英滥用，他们随意解释国际社会的意愿，以适应自己的偏好。
欧洲立场的第二个重要的现实问题：执法
- 即使在当今全球化的世界，执行法律的权力也唯独由主权民族国家拥有
- 即使现有国际法律和组织准确地反映了国际社会的意愿(无论这一意愿到底意味着什么)，执法在大体上仍然是民族国家的事务。
- 许多源自欧洲的国际法和国家法都是一些完全无法执行的社会政策愿望清单
- 欧洲人说这些类型的法律是社会目标的表达，以此为其正名；美国人回答，此类不可执行的愿望会损害法治本身，这一观点在我看来是正确的。
20世纪90年代的巴尔干历史揭示出欧洲对于国际行动的看法的弱点
- 欧洲人无法做到的是，集体决定部署强有力的军事力量以推翻米洛舍维奇，将塞尔维亚民主化，从根源上解决问题
- 事实上，欧洲维和部队因为不愿意开战而帮了倒忙；在譬如斯雷布雷尼察(Srebrenica)这样的地方，他们还被挟持，需要营救。
- 只有通过果断使用传统形式的军事行动，像克罗地亚在波斯尼亚，美国在科索沃，才解决了问题，巴尔干地区获得和平。
美国人对国际行动的看法
- 美国人认为他们仍然生活在历史中，且需要使用传统的地缘政治手段对付伊拉克、基地组织和其他恶性势力的威胁
- 欧洲人对了一半：他们在欧盟范围内确实创造了一个历史终点，主权已经让给超国家机构。然而，他们不明白的是，欧洲范围的和平与安全最终是由美国的军事力量保障的。
政府也在另一边受到侵蚀
- 各种多边和国际组织已经出现，意图接管民族国家的某些治理功能
- 它们有效行事的能力参差不齐。有些机构，譬如五花八门的标准制定和技术组织，确实创建了为人遵守的国际规则，大大提高了全球效率。
- 其他政治性更强的组织往往侵蚀民族国家的合法性，又未能创建高效的国际机构取而代之。
第4章 小而强
世界政治中的削弱国家趋势
- 20世纪，多个国家太过强大，专横地对待民众且侵略邻国
- 有些国家虽然不是独裁，但仍然因为国家范围过大而阻碍经济增长。
- 全球经济增长通过提高信息、资金以及(在略低的程度上)劳工的流动性，已削弱了主权民族国家的自主性。
国家消亡并非乌托邦，而是灾难的前奏
- 贫穷国家面对的至关重要、抑制它们经济发展可能的问题是，它们制度发展的程度太低
- 它们不需要范围广泛的国家，但需要在有限范围内强大而有效的国家。
国际体系中，国家饱受攻击和侵蚀
- 在整个欠发达世界，国家都非常软弱，冷战结束导致从欧洲到南亚出现了一大批失败和陷入困境的国家
- 因为战争冲突和对人权的严重践踏，以及滋生可以进入发达世界的新恐怖主义，这些软弱国家已构成了对国际秩序的威胁。
如何构建强大的国家
- 通过国家构建强化这些国家，已成为国际安全的一个重要任务
- 但极少数发达国家才有这一能力。
- 国家必须既能够在本国边界内，又能够到其他混乱和危险之地构建国家制度
- 在过去的几年中，它们往往只会侵入国家，并将其添加为帝国的行政分支。
- 现在，我们坚持认为，我们正在推动民主、自治和人权，任何统治他人的尝试都仅仅是过渡性，而不能作为帝国的野心。