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《基层中国的运行逻辑》AI 大纲
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章节目录
第一章 “条块结合”是中国国家治理的根本特征
中国国家治理的根本特征
- “条块结合”是中国国家治理的根本特征
- 中国具有文明或文化源远流长、国家政权的延续时间很长、国家规模很大三个显著特点。
- 对中国这样一个地大物博、地区差异很大的国家来说，统治者怎么能够维持国家的长治久安呢？这个问题就是中国国家治理的根本逻辑问题。
当代中国的治理架构
- “条块结合，以块为主”的中央集权体制
- “条条”是职能部门，“块块”是地方政府，“条块结合，以块为主”体现的是偏重M型的矩阵管理模式。
- 中国党政机构示意图是中国国家治理架构的缩影。
- “条块结合体制的韧性”是指可以根据国内外形势进行动态优化，通过加强“条”或“块”的权力来提高集权程度或提高分权程度，而不是实行静止的、极端的分权或集权体制。
央地关系是“兄弟”还是“父子”？
- 中国当前的央地关系既不是兄弟关系，也不是父子关系，而是一种上级和下级之间的委托—代理关系
- 在宪法和党规的规定之下，下级要服从上级，全党要服从中央，但是中央要根据各地的实际情况，给予地方一定的自主权。
- 地方也有自己的利益，因此央地之间存在利益博弈。
地区边界是如何形成的？
- 中美两国省界差异
- 美国的地图上，各州的边界就像一个个小方块，总体上非常整齐。
- 在中国的地图上，各省的边界可以说是参差不齐、犬牙交错。
- 央地博弈决定了行政区划
- 中国的行政区划不是一个单纯的地理问题，而是中央和地方博弈的内生结果。
- 集权和分权代表了不同的制度均衡，对应到行政区划上，它们表现为不同的行政层级、辖区面积(幅员)、划界原则。
- “省”是怎么来的？
- 元朝之后，中国最高一级的行政区划才开始叫“省”。
- 省的设立和划界同样是央地博弈的结果，同样是政权在内部威胁和外部威胁之间权衡取舍的结果。
- 省界是怎么形成的？
- 确定了省作为地方一级行政区划之后，各省的省界又是怎么划分的呢？为什么会出现参差不齐、犬牙交错的省份版图呢？
- 历史上，唐朝前期盛极一时，内部一片太平，但外部威胁较大。
- 到了宋朝，因为宋太祖赵匡胤本人就是利用陈桥兵变这种内部冲突当上皇帝的，所以他称帝后极力加强中央集权，防止内部冲突。
- 到了元朝，虽然疆域空前辽阔，但蒙古贵族统治者最担心的就是内部威胁，于是统治者在设置行省和路的边界时将“犬牙交错”的原则发挥到了极致。
- 明朝和清朝的例子。淮河和长江将华中和华东地区分为上中下三个长方形，但如果是单纯考虑“山川形便”的原则，那么淮河以北应该是一个省(比如叫淮北省)，淮河以南、长江以北应该是一个省(比如叫淮南省)，最后长江以南应该是一个省(比如叫江南省)。
古代为什么皇权不下县？
- 中国古代基层治理架构
- 秦汉时期，国家治理最核心的架构就是郡县制。
- 自秦汉之后，中国基层的行政层级基本上都是沿袭郡(州)—县两层结构或者省—府—县三层结构。
- 县以下就是乡，所以这个观点也称“皇权不下乡”。
- 为什么古代皇权不下县？
- 在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的专制时代，为什么会出现“皇权不下县”这种皇权真空地带呢？
- 对比之下，为什么新中国成立后，中国共产党能够成功地在最基层的村和乡建立组织呢？
- “皇权不下县”其实是一种在通信技术和交通技术不发达条件下实现治理成本最小化的理性选择，是一种“次优”方案。
中国国家治理的根本逻辑
- 制度是解开中国治理之谜的钥匙
- 国家治理的前提当然是国家本身是存在的，因此生存效率是国家治理的首要问题。
- 经济学家的答案是：制度(institution)。
- 从17世纪西欧的兴起到18世纪开启的工业革命，乃至自16世纪到21世纪发生在欧洲多个海外殖民地的“财富逆转”，经济学家们通过大量长时段的经济史研究证明，“制度是重要的”，而且制度是长期经济增长的根本因素。
- 一个内外冲突的双均衡分析框架
- “内外冲突”是指内部稳定和外部稳定两者之间存在一定程度的冲突，这种冲突关系决定了组织必然在集权(centralization)和分权(decentralization)这两种均衡之间作出选择。
- 假设1：稳定是最高目标。
- 假设2：内忧外患是一对永恒的矛盾。
- 假设3：交通网络和通信技术决定治理成本。
- 命题1：当外部威胁较大时，统治者将优先考虑维护外部稳定，反之则优先维护内部稳定。
- 命题2：当统治者以维护外部稳定为主要目标时，最优的制度安排是实行分权。
- 命题3：当统治者以维护内部稳定为主要目标时，最优的制度安排是实行集权。
- 命题4：集权和分权是两个均衡的制度体系：集权意味着监督、忠诚和大一统，而分权意味着激励、能力和多样化。
- 命题5：交通网络和通信技术会影响治理成本。其他条件不变，交通网络越是发达，或者通信技术越是发达，最优的组织形式就越是倾向于集权。
上下同治：国家治理与基层治理的互动
- 从行政职能上讲，基层主要是执行上层的政策
- 只有从全国的高度理解了国家治理的根本逻辑，才能理解中央和上层制定政策的意图，才能理解基层执行政策的效果。
- 国家治理机制从根本上决定了基层的经济社会发展
- 根据我们的分析框架，给定外部威胁和治理成本，最终国家治理机制要么表现为集权制度体系，要么表现为分权制度体系，要么是两者的线性组合。
- 只有充分发挥中央和地方两个积极性才能保持制度韧性
- 中国历史和现实中繁荣昌盛的局面，无一不是上下同治的结果。
第二章 等级制是行政资源分配的主要方式
等级制是行政资源分配的主要方式
- 市场在资源配置中起决定性作用，政府也在资源配置中发挥着作用
- 市场可以利用价格机制这只“看不见的手”来调整供求关系，实现供需匹配，最终实现最优的资源配置。
- 中央强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。
- 除了网上买衣服和食物，你周围很大一部分商品或服务的价格都不是完全由市场定价的
- 你交的学费是国家规定的，你的住宿费是学校规定的，你出门坐公交、乘地铁，票价都是政府规定的，你生病了去医院看病，价格也是政府规定的。
等级制度在资源配置中的作用
- 等级制度是一种非常重要的资源配置手段
- 在市场不发达的古代，资源本来就很稀缺，怎么分配呢？按等级分配就是一种办法，而且是一种稳定的均衡解。
- 等级的形成是一个比较漫长的过程，不容易突变，因此比较稳定。
- 等级较高的人往往掌握着更多资源，因此他们倾向于维护等级制度。
- 从资源分配的角度讲，人类社会其实只有三种制度：按私有产权分配，就是价格机制；按权力等级来分配，就是等级制度；按腐败权力来分配
- 为什么古今中外有很多资源是按等级分配的呢？我想原因有三点：第一，等级是一种比较明确的规则，比如按资历、按年龄或者按行政级别进行划分，不容易产生太多歧义或者模糊地带；第二，等级的形成是一个比较漫长的过程，不容易突变，因此比较稳定；第三，等级较高的人往往掌握着更多资源，因此他们倾向于维护等级制度。
中国城市的等级体系
- 中国的城市在政治地位、人口规模、经济水平、交通位置等方面差异悬殊
- 城镇化是中国经济高速增长的主要动力之一，在这个快速发展过程中，窥见等级制在资源配置过程中所发挥的作用。
- 中国的城市之间存在明显的“鄙视链”
- 大城市的人看不起小城市的人，小城市的人又看不起乡下人。
行政区划变动的影响
- “撤县设区”会带来县领导离副市长或者市委常委更近，县里有相对独立的国土规划，变成区之后就丧失了独立的国土规划
- 对老百姓来说，最大的好处是市里会加大对市辖区的基础设施投资，城市会变得更漂亮；而且，城市化会加速，农民、居民变“市民”，教育和医疗资源会更多。
- “县改市”表明本地“更富裕”了，县级市的权限更大、政策更灵活
- 如果一个县非农人口足够多、工业产值足够高或者是经济发展水平足够好，是可以申请撤县设市的。
- 国家还会设立副省级市吗？自1994年中央确定厦门等16个城市为副省级城市后，就再也没有批准新的副省级市
- 前几年一些城市又开始申请成为“国家中心城市”。国家中心城市是一个区域中心的概念，并不是一种行政级别。
中国官员的行政等级
- 官员所处的场域天然是一个等级体系，行政等级决定了资源配置
- 官场不同于市场，它的管理是通过很多抽象的、原则性的、有弹性的法律法规来实现的，因此官场是一种典型的不完全契约，而市场近似于一种完全契约。
- 在激励机制上，不完全契约的最优治理模式就是等级制。
- 理解官员级别才能理解地方政府及其官员的行为模式
- 对官员最重要的激励方式就是级别的提升和职位的重用。
中国官员的晋升规律
- 官员晋升的一般路径是逐级晋升，每个人都有晋升天花板，起点越高，不代表终点越高
- 每个人的起点也许不同，比如有的人博士毕业进入体制内就是副处级或者正处级，但所有人都必须逐级晋升，一步一个脚印。
- 绝大多数人都不可能升至副部级。超过副部级，绝对称得上是天赋异禀。
- 起点不代表终点。体制内有很多“起了个大早，赶了个晚集”的案例。
- 官场晋升往往不是线性的，而是非线性的螺旋式上升
- 所谓线性的，就是一辈子多数时间就在一条线上晋升，比如一个纪委系统的干部，从乡镇的纪委书记到县纪委副书记，再到县纪委书记，最后到市纪委副书记，一直在垂直管理部门的“条条”里，但这种情况比较少见。
- 因为干部晋升非常看重履历，履历越是丰富，晋升概率就越大。
十八大之后的官员晋升规律
- 从政绩驱动到问责驱动，中央明确要求，提拔官员时不能“唯票取人”，也不能“唯分取人”，还要坚决杜绝年龄上的“一刀切”现象
- 过去，上级和下级之间存在严重的信息不对称。从理论上讲，当委托人看不到代理人的行为时，根据产出来考核代理人是最优方案，这就导致结果取向的政绩驱动。
- 但是，十八大之后，一方面，信息技术、数字技术突飞猛进，从技术上减少了信息不对称。另一方面，全面加强党的建设，各种监督和问责机构日益强化，从组织上减少了信息不对称。
- 因此，考核的重点从只看结果变成了过程监督，从政绩驱动变成了问责驱动。
- 政治忠诚被放到了更高的位置，基层工作经验更加受到上级组织部门的重视
- 这可能意味着，讲政治、识大局是官员晋升的首要因素之一。
- 这几年，组织部门的干部不断强调韩非子的一句话：宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。中国的高级领导人许多都具有基层工作经验。
重大政策出台的过程
- 西气东输项目的成功立项过程
- 基层单位有想法→向主管领导汇报→主管领导视察→主管领导向中央领导报告→中央领导批示→有关部委调研论证→中央开会审批→成立领导小组推进→项目实施。
- 昆山自费建设国家级开发区的成功案例
- “先做不说”→“做了再说”→“先上车，再买票”。
专家学者在重大决策过程中的作用
- 提供咨询，帮助论证
- 专家们讨论的问题之一是，输气的管道要建设多大容量。
- 上报内参，获得批示
- 有时，基层发现问题了，但是没人敢上报，因为怕上级不高兴，批评自己工作没做好。
- 公开表态，形成舆论
- 昆山为了争取上级支持，邀请了两位大牌专家学者公开声援，结果取得了不错的效果。
第三章 基层首长的权力清单
县委书记的权力与责任
- 县委书记是全县的“一把手”
- 县委常委会是全县最重要的政治权力机构，县委书记有权召开和主持县委常委会的工作。
- 县委书记的权力边界
- 权力边界受行政等级影响，县委书记的级别通常是正处级，属于基层干部。
- 权力边界受当地部门设置的影响，县委书记虽然是县委一把手，但是一般不会随意干预其他几个部门的事情。
- 权力边界受上下级部门设置影响，虽然县委书记是本县的“老大”，但不是本县所有的部门都归县委书记管辖。
- 权力边界受各方面影响，作为本县的“一把手”，县委书记要统筹考虑各方利益。
- 权力越大，责任越大
- 县委书记作为一方诸侯，的确拥有很大的权力，但权力不是绝对的。
- 如果一个官员拥有很大的权力，在缺乏制约和信息不对称的条件下，一定会有很多不怀好意的人去“围猎”权力，以便获取自己的利益。
乡镇“一把手”的设置
- 乡镇没有两个“一把手”，只有一个“一把手”，这个“一把手”就是乡镇党委书记
- 乡镇部门设置少，这导致作为“一把手”的乡镇党委书记的权力本身就有限。
- 乡镇权力边界不清晰，乡镇长必须事事向党委书记请示。
哪些部门可能有两个“一把手”
- 政府组成部门可能出现两个“一把手”
- 如果行政部门除了行政首长之外，还有一个人专门担任党委书记或者党组书记，此时就会出现两个党政“一把手”的局面。
- 工作过渡时可能出现两个“一把手”
- 例如，某个行政单位的局长兼党委书记快退休了，组织上为了工作顺利交接，会提前安排一个新人接任党委书记，等老局长退休后再把局长职务一起接过来。
- 大学可能出现两个“一把手”
- 大学实行党委领导下的校长负责制。理论上，党委书记和校长分别是党政“一把手”，因此大学里存在两个“一把手”。
- 国有企业可能出现两个“一把手”
- 在企业里，董事会是公司治理的核心。一个公司的业务好不好，关键在于董事会。过去，国企的党委书记和董事长常常是两个人，相互掣肘，也使得在国企中坚持党的领导这一原则难以落实。
哪些部门可以设立常务副职
- “高配”的部门通常设立常务副职
- 如果某个党委或政府部门的“一把手”是“高配”，即“一把手”本人的行政级别高于所在部门的行政级别，那就意味着“一把手”除了管理本部门事务，还要管理其他部门的事务。此时，为了减轻“一把手”的工作负担，上级就可能安排一个常务副职来协助“一把手”工作。
- 各级地方政府都设立常务副职
- 地方政府管辖事务太多，需要有一个专门的副职主持日常工作或者协调重要工作。
- 设立常务副职可以区分担任常委的政府副职和非常委副职。
- 大学和学院的常务副职
- 中国的公办大学都是事业单位，但有行政级别。
- 按照高配产生常务副职的规则，一些985大学设立了党委常务副书记或者常务副校长。
- 其他设立常务副职的情况
- 共青团中央是一个正部级机构，团中央书记处第一书记是正部级，并非高配职位。但共青团中央一直设有常务副书记，行政级别为副部级。
- 中共中央文献研究室也不是高配部门，但这些年一直都设有常务副主任。
- 不一定有常务副职这个正式名称
- 政府的常务副职都是党委常委，在党委职位上比其他政府副职高半级，但在行政级别上相同。
- 一些地方政府网站在展示政府领导成员时，会特意标注常务副职。
- 在宣传工作和政府文件上，有时为了简便就直接称呼主持日常工作的副职为常务副职。
- 常务副职的排序和级别
- 常务副职不一定在班子成员中排名第二，那么非常务的副职其级别也未必就比常务副职低。
- 部委领导的排序是很有讲究的，多数时候都是按照资历和分管事项的重要性来排序。但是在少数部委中，正部级的副部长不一定排在普通副部长前面。
- 常务副职不同于主持工作的副职
- 在一些部门，因为一把手暂时空缺，上级组织部门便安排一位副职“主持工作”。此时，主持工作的副职实际上就临时代行一把手职权。
- 主持工作的副职不同于常务副职，实际上权责高于常务副职。
职务的“含权量”比较
- 职务含权量的三要素：行政级别、管什么人、管多少钱
- 行政级别是首要因素，因为根据前面的等级制理论，级别越高，能够支配的资源越多，当然权力就越大。
- 其次，看支配力。在一个行政单位或事业单位，最重要的实权无非是两个：管人和管钱。
- 级别、管人、管钱，这三个因素叠加起来会进一步放大权力的价值。
- 全县职务含权量比较：书记、县长、人大常委会主任、政协主席最高
- 他们都是本县四套班子的“一把手”。这四位领导在级别上都是正处级，属于一个县的最高级。
- 县委书记不仅级别高，而且通过主持县委常委会，在干部任命和重大财务支出事项上拥有决定权，因此是本县理所当然的“大boss”。
- 县长作为县政府的“一把手”，有管钱的权力，同时县长也一般兼任县委副书记，作为副书记可以参与干部任命，属于全县的二号人物。
- 虽然人大常委会主任和政协主席不属于县委常委会这个最重要决策机构的正式成员，但是他们作为四套班子中另外两套班子的“一把手”，通常会列席常委会。
- 凡是重要的人事任命和重大项目的审批，县委书记和县长通常会征求他们的意见。
第四章 国家治理的毛细血管
国家治理的毛细血管
- 国家治理体系中，基层单位就是毛细血管
- 中央和高层制定大政方针，基层将大政方针贯彻到每一个基层单元和家家户户。
- 在国家治理以及权力运行同时也是一个自下而上的实现过程
- 越到基层，契约越是不完全，非正式制度越是重要，熟人社会越是占主导。
街道办和乡镇政府的区别
- 街道办和乡镇政府在行政级别、机构设置、治理方式上相同
- 两者的行政级别是一样的，都是最基层的行政单位。
- 从机构设置上看，街道办和乡镇政府都是最基层的行政单位，都是没“腿”的“块块”。
- 从治理方式上看，街道办和乡镇政府都实行党委和行政合署办公。
- 街道办和乡镇政府在行政区划、人民代表大会、服务对象上不同
- 街道不是一级行政区划，而乡镇是一级行政区划。
- 街道一级没有人民代表大会，街道办的领导班子成员是由上级直接任命的，而乡镇政府的行政领导是由当地人民代表大会选举产生的。
- 街道办的服务对象是市民，而乡镇政府的主要服务对象是农民。
街道办的权力清单
- 街道办主要承担行政执法和公共服务两方面的职责
- 行政执法包括社会治安、文化娱乐、安全生产、环境保护等。
- 公共服务包括招商引资、基础设施建设等。
- 街道办几乎无所不管，因此不是一个清闲单位
- 在一些特殊时期，街道办的工作更是事无巨细，责任重大。
街道办与居委会的关系
- 街道办和居委会在机构性质、工作人员的身份和待遇上不同
- 社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是官方机构，也不是政府派出单位。
- 街道办是行政机关，因此在编的工作人员是公务员，下面的事业单位也有编制，当然还可以外聘无正式编制的人员。
- 街道不能将行政职权下放给社区，应该以指导和监督代替命令和管理
- 社区居委会作为居民自治组织而不是行政主体，无权以自己名义在特殊情况下实施封小区、封楼、限制出行等行政强制行为。
城市基层岗位的性质和工作环境
- “基层岗位”的定义原来是相对的，不仅包括县区、乡镇或街道办的工作岗位
- “基层工作经历”是指在县级及以下党政机关、国有企事业单位、村(社区)组织及其他经济组织、社会组织等工作的经历。
- 地方政府、职能部门和事业单位的关系可以从两个维度来分析
- 第一个维度是单位性质，分为政府部门、政府职能部门、事业单位和企业单位。
- 第二个维度是权力性质，分为决策权、执行权、指导权和辅助权。
- 天下没有完美的岗位，每个岗位都有其优点和缺点
- Ⅰ类单位实权大、级别高，但竞争激烈；Ⅱ类单位实权小、级别高，但“实惠”少；Ⅲ类单位实权小、级别低，但竞争少；Ⅳ类单位实权大、级别低，但“实惠”多且竞争激烈。
乡镇年轻公务员的出路
- 乡镇公务员的来源主要是参加省级公务员考试和选调生
- 省级公务员考试是主要渠道，选调生包括中央部委的选调生和省级选调生，他们都要在乡镇锻炼两年。
- 乡镇年轻公务员面临的挑战主要是三重困境：晋升困境、压力困境和家庭困境
- 晋升困境：乡镇公务员起点低，晋升慢，职业天花板太低。
- 压力困境：乡镇工作比多数县城机关要辛苦一些，但这种辛苦往往是阶段性的。
- 家庭困境：乡镇公务员通勤成本高，没时间监督子女的学习情况，而且，乡镇优质教育资源少，不如城市的教育资源那么丰裕。
- 乡镇年轻公务员保持好的心态的方法：不要给自己设定太高的目标，要相信机会还是留给有准备的人，不要盲目攀比
- 不要给自己设定太高的目标，因为有时运气非常重要。
- 要相信机会还是留给有准备的人。
- 不要盲目攀比，我们都是普通老百姓，如果非要跟王安石、张居正这样的官场“顶流”相比，那不是自取其辱吗？
“村官”不是“官”
- 村并不是一级行政单位，村委会主任，也就是我们俗称的“村长”也不是政府官员
- 中国正式的行政区划只有省、市、县和乡四级，并没有村。
- 农村的治理结构可以用一句话概括：“两个法规，两套班子，两职合一。”
- “两个法规，两套班子”，是指一个行政村有两套领导班子或者领导集体：一套是村民委员会，简称村委会；另一套叫村党支部委员会，简称村支部。
- “两职合一”，是指村支书和村主任“一肩挑”的制度安排。
“大学生村官”
- “大学生村官”岗位性质为“村级组织特设岗位”
- 聘期一般为2—3年。
- 选聘对象：本科及以上学历的大学毕业生或归国留学人员。
- 工作安排：第一年，是中共正式党员的，一般担任村党组织书记助理；是中共预备党员或非中共党员的，一般担任村委会主任助理。第二年，担任村“两委”委员或以上职务并明确分工。
- 待遇保障：因为“大学生村官”不是公务员，也非正式工作岗位，而是属于派选项目，所以以工作、生活补助形式按月发放补贴，费用由中央和地方财政共同承担。
- 未来发展：有留村任职工作(前面说了可以当“村长”)、考录公务员、自主创业发展、另行择业、继续学习深造等“五条出路”。
农村治理的四大变化
- 第一个变化是专业化选才
- 过去，村主任、村支书等“村官”只能从本村的农民里选，而且“村官”的工作都是兼职的。
- 十八大之后，一方面，中央强调了对“村官”的专业化选才，要求通过县委组织部面向社会公开招聘村级后备干部，重点是招聘四类人才：一是本乡本土退伍军人，二是本乡本土大学毕业生，三是外出务工、经商返乡人员，四是本乡本村的致富能手。
- 另一方面，很多地方已经要求“村官”逐步向专职过渡。
- 第二个变化是财政化保障
- 如果要求“村官”经常性坐班，那就必须给予足够高的补贴。
- “村官”不是“官”，所以没有像公务员一样的正式工资，但是有津贴，且津贴可以提高，而且是财政掏钱。
- 第三个变化是行政化治理
- 过去的村干部，主要就干三件事：收农业税，抓计划生育，修建集体工程(水利设施、公路)。
- 现在，农村治理逐渐向城市治理靠拢，从过去的强调自治到现在更加强调公共服务，因此农村治理的行政化趋势日益明显。
- 第四个变化是制度化反腐
- 十八大之后成立了监察委员会，监委可以调查“所有行使公权力的公职人员”，也包括村级组织。
- 根据中纪委国家监委公布的数据，仅2023年上半年，全国就有3.1万名现任或原任村党支部书记、村委会主任被立案。
第五章 地方主官的挑战
基层治理的逻辑与挑战
- 基层治理是在国家治理的大框架下，基层单位和首长如何运用所属权力来完成治理目标的过程
- 特别是在中国特色的“压力型体制”下，中央制定考核目标，上级将目标分解并下达至下级，下级必须调动辖区内各种资源来完成KPI(关键绩效指标)，否则就会面临问责或者影响政治前程。
- 拥有“有限权力”的基层首长如何承担无限责任，就成为基层治理的严峻挑战
- 地区之间的激烈竞争和信息不对称可能导致“层层加码”现象。
- 基层首长承担的政治责任实际上是一种不完全契约，在一定程度上属于“无限责任”。
县委书记的“三座大山”
- 县委书记最大的挑战是维稳、招商、借债
- 维稳，也就是维持社会安全稳定，辖区内不能出现群体性事件、恐怖主义事件。
- 招商，就是通过招商引资促进经济社会发展。
- 借债，前面说了，收入不够，但政府的支出却很刚性，公务员、事业单位和教师的工资总不能不发吧？
乡镇党委书记的挑战
- 乡镇党委书记面临的治理困境，主要是表现在安全稳定、应对检查和考核以及解决民生问题
- 安全稳定第一，稳定，这恐怕在相当长一段时期内都是基层工作的基本要求和首要目标。
- 应对各种检查和考核，因为乡镇是最基层的行政单位，所有单位都可以考核乡镇，所以乡镇面临的工作检查应该是最多的。
- 解决民生问题，中国的意识形态和传统文化决定了中国政府是全能政府，不是“小政府”。
第六章 基层公务员的激励
乡镇公务员的曲折升迁之路
- 乡镇公务员升迁困难，中央部委升迁相对容易
- 乡镇公务员从副乡长到乡党委委员再到乡党委副书记，看上去“进步”了两次，但其实都是副科级，只不过实权更大了一点。
- 一个研究生在中央部委升到副处级最快要7年时间。
- 乡镇公务员升迁慢，但并非不公平
- 乡镇公务员和部委公务员各有利弊，每个人需要根据自己的情况去权衡取舍。
- 报考乡镇公务员岗位其实是一种非常理性的选择。
干部考核指标越多越好吗？
- 干部考核体系的变化
- 1998年中组部第一次制定了《党政领导干部考核工作暂行规定》。
- 2006年，中组部才发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。
- 2009年，中组部更新了考核办法，又发布了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》。
- 十八大之后，中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》。
- “一票否决”指标越来越多
- 在面向基层的考核文件中，我注意到一个值得重视的现象，不仅指标越来越多，而且“一票否决”的指标越来越多。
- “一票否决”的威力很大。不管你工作干得多好，只要触动了“一票否决”事项，毫无商量。
- 对干部考核制度的反思
- 干部考核不是“一考就灵”，不是所有工作都适合考核。
- 考核本身也有成本，而且成本还非常高。
- “一票否决”指标应该越少越好。
数字时代的基层治理
- 数字技术为解决代理问题提供了一种新的答案
- 以人工智能、区块链、云计算、大数据体系为代表的新一代数字技术日新月异，催生了数字经济这一新的经济形态，同时也为国家治理提供了新的思路。
- 数字化考核带来了很多便利
- 能够减少基层干部考核的误差。
- 能够降低考核成本。
- 减少了信息不对称。
- 数字技术能否解决国家治理过程中的信息不对称问题？
- 有了数字技术，上级部门似乎“无所不知，无所不晓”了，那么还有必要激励下级官员吗？
- 数字技术究竟是给基层减负了，还是增加了新的数字负担呢？
一项对基层干部进行数字化考核的实验
- 兴安县探索利用新型数字技术设计了一套新的考核方式，叫“全员考课App”
- 为了解决考核主体单一的难题，兴安县引入了群众评价办法。
- 为了解决评分通胀的难题，兴安县创造性地设立了“荣誉币”这种主观的、有弹性的评价办法。
- 为了解决考核指标设计有偏的难题，兴安县拓展了客观评价的范围。
- 平台将每个人的荣誉币、群众扫码、日常工分、奖惩记录、错情记录等信息进行量化和加权。
- 实行数字化考核之后，效果如何呢？
- 一名受访的镇领导Z表示：“对于一些小机关来说，每个人做了哪些任务，领导一清二楚。而像我们镇有一百多名干部，我不可能每天盯着所有干部，看看他们都做了什么。现在有了数字化，镇里所有干部的工作任务实时汇总，我就能了解每个干部每周的工作情况了。”。
监督能够替代激励吗？
- 数字化考核带来的最大冲击，不仅仅是考核手段的创新，更是考核理念和考核导向的根本性改革
- 在官员考核上，大数据、人工智能等数字技术减少了委托人和代理人之间的信息不对称，可能从两个方面改变了考核导向。
- 一是委托人对代理人的考核从结果导向转向过程导向。
- 二是委托人对代理人的考核内容从单一指标转向多元指标。
- 即便在数字时代，激励仍然是重要的治理手段，监督和激励可以相互补充，但不能完全替代
- 无论是国家治理还是教书育人，本质上都是一种人力资本密集型的社会生产过程。
- 而人力资本与物质资本最大的不同是，人力资本是一种“主动的财产”，天然需要激励。
- 因为人力资本属于知识资本，属于人类头脑中看不见、摸不着、偷不走的东西，并且其质量是不可验证的，所以它的质量取决于人的主动性和积极性。
警惕新的形式主义
- 技术不是万能的，不可能完全取代传统的现场考核方式
- 仍以卫星遥感技术为例，虽然它有利于从宏观上监测各地土地的使用，但是在具体实施过程中，可能存在识别精度不够、缺乏动态优化以及覆盖面不足等弊端。
- 警惕数字时代产生新的形式主义
- 有些地方在基层治理过程中，过于迷信和依赖数字技术，把手段当成了目的，动辄要求拍照留痕，而且不管现场的实际效果，只在乎呈现出来的数字化结果，从而导致了一种“指尖上的形式主义”。
- 数字化的考核可能给基层和群众带来新的负担，即“数字负担”
- 数字技术的优点是，可以不停地更新迭代，不断优化。但是，政府的政策本质上要求它稳定、可预期。这两者之间就容易产生一种冲突。
第七章 基层治理的困境
基层招商引资的秘诀
- 招商引资是地方政府推动经济发展的主要抓手
- 对基层干部而言，招商引资动员力度最大、范围最广。
- 乡情招商是吸引在外地的老乡回到家乡投资
- “老乡”范围很广，既包括在本地出生或者籍贯属于本地的外省市人士，也包括港澳台同胞以及海外侨胞和华人。
- 产业招商是利用本地已有的主导产业优势，进一步做大做强
- 一种最保守的招商引资模式。因为本地已经有很好的产业基础，所以进一步做大之后，就形成了一张本地名片，甚至成为该产业的区域龙头。
- 平台招商是发挥现有工业园区在土地储备、优惠政策和各种基础设施配套完善的现有优势，吸引企业投资落户
- 这种模式适合行政层级比较高的地区，比如省、市，或者经济发达的区县。
- 政府风投是政府亲自下场，提供前期的风险投资或者配套资金，降低企业投资的风险
- 在实际操作中，政府当然不会直接出资，往往是通过国资平台、城投平台进行投资。
招商乱象与陷阱
- 要警惕地区恶性竞争导致的互害式招商
- 所谓互害式招商，就是各地区不顾实际情况，只考虑短期利益，相互挖墙脚，形成地方之间双输的竞争结局。
- 要理性看待合肥模式
- 很多人只看到合肥模式成功的一面，没看到它失败的一面。
- 要避免政企伤害
- 在招商引资的政企博弈过程中，很多人只看到政府的强势地位，没看到企业的狡黠之处。
土地财政还能持续吗？
- 土地财政的由来和现状
- 土地财政是指地方政府通过城乡土地征收、储备和出让等一系列举措，获得大量土地出让金，然后借助土地出让金推动工业化和城市化，实现地方经济快速增长的一种经济发展模式。
- 1998年修改的《中华人民共和国土地管理法》规定，不管是国有土地还是集体土地，都必须经过政府征收，才能进入土地二级市场，变成建设用地或商品房用地。
- 地方政府通过一级市场征收到的土地一般是“生地”。地方政府拿到生地之后，还需要进行基础设施建设，例如“三通一平”，把它变成“熟地”，然后再通过协议出让方式，后来又通过比较规范的“招拍挂”方式(即招标、拍卖、挂牌出让)，卖给工业企业，并收取土地出让金。
- 地方政府发现，虽然工业用地出让本身不赚钱，但是商住用地出让却很赚钱。
- 土地财政的后果
- 土地财政导致了高房价。
- 土地财政加大了贫富差距。
- 土地财政导致了资源错配。
- 土地财政导致腐败问题。
- 土地财政会带来金融风险。
- 土地财政的出路
- 改革现有土地制度，打破地方政府对住宅用地的垄断供应权。
- 政府收购滞销的商品房，将之转为廉租房和公租房。
- 用“股权财政”取代“土地财政”。
- 征收房产税，比如出售部分国有资产，又比如重新划分中央和地方税种。
天量地方债出路何在？
- 地方债的现状
- 2015年的全国地方债余额是13.78万亿元，之后一路增加，直到2023年高达40.74万亿元，9年间增长了将近2倍，平均每年增加大约14%。
- 2023年各省(区、市)债务余额排名情况，前五名的省份依次为广东(29 879亿元)、山东(27 521亿元)、浙江(22 886亿元)、江苏(22 733亿元)、四川(20 270亿元)；后五位的是山西(7 082亿元)、海南(4 106亿元)、青海(3 337亿元)、宁夏(2 244亿元)和西藏(682亿元)。
- 2023年各省(区、市)负债率的排名情况，负债率=债务余额/GDP。负债率越高，偿债能力越低，债务风险越大。
- 产生地方债的原因
- 激烈的地区竞争。
- 地方政府成为实际上的“无限责任公司”。
- 不受制约的“一把手”权力。
- 隐性的政企合谋。
- 化解地方债的出路
- 短期化债手段：中央特事特办、地方优化资产负债表、扩大市场化融资渠道。
- 长期限债政策：推动地方政府由发展型政府向服务型政府转型、限制地方“一把手”权力、将地方融资平台债务透明化。
电商能救活小县城吗？
- 县域经济正在萎缩，人口流失问题必须严肃面对
- 根据中山大学教授周春山的估计，2000—2010年，县域常住人口减少大约128万人，但是接下来的十年，即2010—2020年，县域常住人口却减少了3 782万人，是前十年的大约30倍。
- 2010年，县域常住人口数比户籍人口数少了大约9 181万人，人口净流出的县域有1 557个；2020年，县域常住人口数比户籍人口数少了1.55亿人，人口净流出的县域增加到了1 673个。
- 搞好电商是救活小县城的有效办法
- 产业规模足够大，就业带动效应足够强。
- 国家高度重视，政策支持力度大。
- 电商是地方政府推动经济社会发展的有力抓手。
- 电商能够体现后发优势的原则。
- 县域电商符合“长尾理论”的经济规律。
县域电商的发展瓶颈和对策
- 食品安全问题
- 农产品大部分是蔬菜、水果或其他食品，都是用来吃的。
- “病从口入”，加上前些年的“三聚氰胺”“苏丹红”和“地沟油”等食品安全事故，食品安全问题成为农产品面临的最严重的信息不对称问题。
- 农产品标准化程度低
- 工业产品的最大优势是标准化，这样不仅品质可控，而且成本更低。
- 然而，农产品天然就是非标准化的。
- 物流成本高
- 农村地理偏僻，交通不便，水果蔬菜又需要保鲜，因此物流成本很高。
- 要解决物流成本高的问题，除了修路，地方政府还必须大力投资数字基础设施建设，包括5G网络、移动物联网和数据中心等。
- 电商人才匮乏
- 要在互联网上把好苹果卖到远方，首先要把农货变商品，然后把商品变网货，最后把网货变爆款。
- 从选品到物流仓储，从生产到运营推广，从美工设计到客服，每一步都需要专业人才。
- 根据中国农业大学智慧电商研究院发布的《2020中国农村电商人才现状与发展报告》，农产品电商人才缺口将逐年上升，到2025年缺口人数预计为350万。
第八章 区域协同发展之路
中国区域发展战略的探讨
- 中国区域发展战略的两种主要观点：“大城论”和“小城论”
- “大城论”主张重点发展大城市，或者让大城市继续做大做强的观点。
- “小城论”认为，大城市存在很明显的“城市病”，而且城市化的过程应该是分阶段的，先发展小城市，然后才能发展大城市。
- 最优城市化战略分析：活力—秩序分析框架
- 活力—秩序分析框架将秩序和活力作为衡量城市化战略的两个维度。
- 在某个发展阶段，激发城市活力比维持区域平衡更重要，那么最优的城市化战略就应该倾向于放松管制，允许各个城市自由发展。
- 如果缩小城市差距比激发活力更重要，那么最优的城市化战略就应该倾向于控制城市规模，一定程度上限制大城市的规模，缩小城市之间的经济差距。
中国城市化的第三条道路
- 一个理想的中国城市体系，应该是公平竞争基础上的市场化、多元化和协同化的城市体系
- 中国的城市之间应该是公平竞争的，而不是人为干预的。
- 中国的城市应该是一个多元化的生态系统。
- 中国的城市应该是一个动态演进的生态系统。
营商环境的重要性
- 营商环境是一个国家或地区长期经济增长的决定因素
- 营商环境不仅决定了一个城市的发展，也在很大程度上影响了个人的生存和发展。
- 营商环境好的城市能够减少不确定性，而坏的营商环境本身就是一种不确定性
- 一旦存在不确定性，你的投资可能“竹篮打水一场空”。
如何度量营商环境
- 人大课题组从2018年开始持续发布中国大约290个地级市的政商关系评价报告
- 我们用中国城市政商关系指数来度量一个城市的营商环境，满分是100分，它包括两个方面指数：亲近指数和清白指数，前者体现政府对企业的服务，后者体现政府本身的清白程度。
- 人大课题组的城市政商关系报告具有以下四个鲜明的特色
- 在研究对象上，人大报告是国内第一份专门反映政商关系的城市排行榜。
- 在研究框架上，人大报告是第一份从“亲”和“清”两个方面对政商关系进行评价的报告。
- 在研究范围上，人大报告提供了全国地级市的政商关系细分指标，这也由此成为第一批地级市层面的制度环境指标。
- 在数据来源上，人大报告综合使用了官方数据、网络数据和企业调查数据，并且与全国工商联基于4万名企业主的营商环境调研结果吻合。
哪些地方营商环境更好
- 2019年中国292个城市的政商关系指数地图显示，91%的分值位于胡焕庸线的东边
- 中国经济真正的区域差异不是南北差异，而是东西差异。
- 2019年营商环境最好的20个城市名单几乎全是东部城市
- “北上广深”四个一线城市尽占前四名。
- 第5名到第10名依次是：济南、东莞、珠海、青岛、无锡、厦门。
- 风险投资主要集中在京津冀、长三角和珠三角地区
- 中西部地区，风险投资主要集中在武汉、成都、重庆等直辖市或者副省级市。
- 对比一下前面我提供的2019年中国城市政商关系指数地图，我们可以发现两者高度相似。
- 再看东北地区，颜色还算比较深，这说明东北地区的营商环境其实并不比中西部地区更差。