《置身事内：中国政府与经济发展》AI 大纲

决定地方事务范围的主要因素

• 这些因素不会经常变化，所以地方政府要办的事、要花的钱也不会有巨大变动。
• 一旦收入发生大幅变动，收支矛盾就会改变政府行为。

1994年分税制改革及其影响

• 这次改革对地方政府影响深远，改变了地方政府发展经济的模式。
• 催生了“土地财政”和“土地金融”，成为地方政府推动快速城市化和工业化的资金来源。

地方政府的债务和风险

• 介绍了地方政府的债务和风险，以及相关改革。
• 这些内容是理解下篇宏观经济现象的微观基础。

中国各省份的经济规模与差异

• 广东和江苏相当于世界上第13和第14大经济体，超过西班牙和澳大利亚
  • 山东、浙江、河南每一个单独计算都是世界前20大经济体。
• 新疆的面积是海南的47倍；广东的人口是西藏的33倍，GDP总量是后者的62倍
  • 北京的人均GDP是甘肃的5倍。

中国政府治理和运作的模式

• 要理解政府治理和运作的模式，首先要了解权力和资源在政府体系中的分布规则
  • 包括上下级政府间的纵向分布，也包括同级政府间的横向分布。

政府间事权划分的基本逻辑

• 本章将介绍政府间事权划分的基本逻辑
  • 第一节简要介绍行政体系的几个特点。
  • 第二节至第四节结合实际情况，详述事权划分三原则：外部性和受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则。
  • 第五节介绍地方政府的招商引资工作。

地方政府的招商引资工作

• 发展经济是政府的核心任务，而招商引资需要调动各种资源和手段
  • 所涉具体事务既深且广，远超主流经济学教科书中“公共服务”或“公共物品”的讨论范畴。
  • 了解招商引资，是理解地方政府深度融入经济发展过程的起点。

中国政府管理体系的历史演变

• 从历史上的“中央—省—郡县”三级体系演变而来
  • 中华人民共和国成立后，在省以下设了“专区”或“地区”。
  • 20世纪50年代开始试行“以市管县”，但在改革开放之前，市的数目不足200个。
  • 随着工业化和城市化的发展，1983年开始，“以市管县”在全国推行，大多数“地区”都改成了“地级市”，城市数目大幅增加到600多个。
• 目前依然存在的“地区”，大都在地广人稀的边疆省份，面积很大
  • 如内蒙古的锡林郭勒盟和新疆的阿克苏地区。

五级政府管理体系的复杂性

• 同样都是地级市，省会城市与一般城市的政治地位与经济资源完全不同
  • 再比如，同样都是县级单位，县级市、县、市辖区之间也有重大差别。
  • 在土地和经济事务上，县级市的权力比县大，而县的权力又比一般市辖区大。
• 这五级体系也在不断改革，如近些年的“撤县设市”“撤县设区”“省直管县”“撤乡设镇”等
  • 即使在省级层面上也时有重大变革，如1988年设立海南省、1997年设立重庆直辖市。
  • 而最近几年提出的“长三角一体化”“粤港澳大湾区”等国家战略，也会对现有行政区域内的权力和资源分配产生深远影响。

中央与地方政府的关系

• 央地关系历来是研究很多重大问题的主线
  • 一方面，维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导。
  • 另一方面，中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。
• 央地间的权力平衡需要各种制度去维护
  • 一旦失控，王朝就可能分裂甚至覆灭。

党和政府的关系

• 中国共产党对政府的绝对领导是政治生活的主题
  • 党负责重大决策和人事任免，政府负责执行，但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠，很难严格区分。

条块分割，多重领导

• 我国政治体系的一个鲜明特点是“层层复制”
  • 中央的主要政治架构，即党委、政府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”。
  • 中央政府的主要部委，除外交部等个别例外，在各级政府中均有对应部门，比如中央政府有财政部、省政府有财政厅、市县政府有财政局等。
  • 这种从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。
  • 大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导。

上级领导与协调

• 在复杂的行政体系中，权力高度分散在各部门，往往没有清晰的法律界限
  • 所以一旦涉及跨部门或跨地区事务，办起来就比较复杂，常常理不清头绪，甚至面对相互矛盾的信息。
  • 部门之间也存在互相扯皮的问题，某件事只要有一个部门反对，就不容易办成。
  • 尤其当没有清楚的先例和流程时，办事人员会在部门之间“踢皮球”，或者干脆推给上级，所以权力与决策会自然而然向上集中。
  • 制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级，减轻上级负担，提高决策效率，所以体制内简化决策流程的原则之一，就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题。
  • 若是部门事务，本部门领导就可以决定；若是经常性的跨部门事务，则设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进。

官僚体系

• 我国是世界上第一个发展出完善、专业、复杂的官僚体系的国家
  • 早在秦统一六国之前，各国就已开始通过军功和学问等渠道来吸纳人才，且官职不可继承，逐渐削弱由血缘关系决定的贵族统治体系。
  • 唐朝以后，以科举为基础、具有统一意识形态的庞大官僚体系，成为政治和社会稳定的支柱之一。
  • 科举选拔出的官僚，既为政治领导，也为道德表率，不仅是政治体制的核心，也是维护国家和社会统一的文化与意识形态载体。
  • 这一体系的三大特点延续至今：官员必须学习和贯彻统一的意识形态；官员由上级任命；地方主官需要在多地轮换任职。
  • 在维持大一统的前提下，这些特点都是央地关系平衡在人事制度上的体现。

行政区划与外部性

• 行政区划决定地方政府权力的范围和边界
  • 地方事权与行政区划密不可分。
• 影响行政区划的首要因素是外部性
  • 外部性是人的行为影响到了别人。
• 一件事情该不该由地方自主决定，可以从外部性的角度来考虑
  • 若此事只影响本地，没有外部性，就该由本地全权处理。
  • 若还影响其他地方，那上级就该出面协调。
• 行政区域大小应该跟政策影响范围一致
  • 若因行政区域太小而导致影响外溢、需要上级协调的事情过多，本级政府也就失去了存在的意义。
  • 行政区划也限定了地方可调配的资源，限制了其政策的影响范围。

公共物品和服务的边界

• 政府的核心职能是提供公共物品和公共服务
  • 这类物品一旦生产出来，大家都能用，用的人越多就越划算。
• 公共物品只能服务有限人群，政区不能无限扩大
  • 一个公园虽然免费，但人太多就会拥挤，服务质量会下降。
  • 一个城市总要划分成不同的区县，而行政边界的划分跟公共服务影响范围有关。
• 政府公共服务的覆盖范围也与技术和基础设施有关
  • 比如《新闻联播》，是不是所有人都有电视或网络可以收看？
  • 是不是所有人都能听懂普通话？
  • 是不是所有人的教育水平都能听懂基本内容？

人口密度、地理与文化差异

• 人口密度是影响行政区划的重要因素
  • 我国幅员辽阔，但人口分布极不平衡。
  • 提供公共物品和服务需要成本，人多，不仅税收收入多，而且成本能摊薄，实现规模收益。
  • 人口稠密的地方，在比较小的范围内就可以服务足够多的人，实现规模收益，因此行政区域面积可以小一些。
  • 而地广人稀的地方，行政区域就该大一些。
• 地理条件也是影响行政区划的重要因素
  • 古代交通不便，山川河流也就成了行政管理的自然边界。
  • 唐后期演化为40余方镇，很多也以山川为界。
  • 现今省界中仍有不少自然边界：海南自不必说，山西、陕西以黄河为界，四川、云南、西藏则以长江(金沙江)为界，湖北、重庆以巫山为界，广东、广西则共属岭南。
• 语言文化差异也能影响行政区划
  • 汉语的方言间有差异，汉语与少数民族语言也有差异。
  • 若语言不通，政务管理或公共服务可能就需要差异化，成本会因此增加，规模收益降低，从而影响行政区域划分。
  • 当然，语言差异和地理差异高度相关。方言之形成，多因山川阻隔而交流有限。
  • 世界范围内，一国若地形或适耕土地分布变异大，人口分布就比较分散，国内的语言变异往往也就更丰富。
  • 我国各省间方言不同，影响了省界划分。而省内市县之间，口音也常有差异，这影响了省内的行政区划。

行政交界地区的经济发展

• 行政交界(尤其是省交界处)的地区，经济发展普遍比较落后
  • 省级的陆路交界线共66条，总长度5.2万公里，按边界两侧各15公里计算，总面积约156万平方公里，占国土面积的六分之一。
  • 然而，在2012年592个国家扶贫开发工作重点县中，却有超过一半位于省交界处，贫困发生率远高于非边界县。
• 边界地区首先面临的是基础设施如道路网络的不足
  • 20世纪八九十年代，省边界处的“断头路”并不罕见。
  • 1992年我从内蒙古乘车到北京，途经山西和河北，本来好好的路，到了省界处路况就变差，常常要绕小道。
  • 若是晚间，还有可能遇到“路霸”。
  • 即使到了2012年，路网交通中的“边界效应”(省界地区路网密度较低)依然存在，虽然比以前改善了很多。
• 跨区域外部性问题可以通过跨区域的共同上级来协调
  • 这也是为什么行政区域不仅要做横向划分，也要做纵向的上下级划分。
  • 下级之间一旦出现了互相影响、难以单独决断的事务，就要诉诸上级决策。
  • 反过来看，各级政府的权力都是由上级赋予的，而下放哪些权力也和外部性有关。
  • 在外部性较小的事务上，下级一般会有更大决策权。
  • 虽然从原则上说，上级可以干预下级的所有事务，但在现实工作中，干预与否、干预到什么程度、能否达到干预效果，都受制于公共事务的外部性大小、规模经济、跨地区协调的难度等。

信息与权力

• 上级对下级的各项工作都有最终决策权，但上级不可能掌握和处理所有信息，所以很多事务实际上由下级全权处理
  • 如果上级没有独立的信息来源，就可能被下级牵着鼻子走。
• 下级通常有信息优势，所以如果下级想办某件事，只要上级不明确反对，一般都能办，即使上级反对也可以变通着干
  • 如果下级不想办某事，就可以拖一拖，或者干脆把皮球踢给上级，频繁请示，让没有信息优势的上级来面对决策的困难和风险，最终很可能就不了了之。
• 实际权威来自信息优势，这一逻辑也适用于单位内部
  • 单位领导虽有形式权威和最终决策权，但具体工作大都要求专业知识和经验，所以专职办事的人员实际权力很大。

信息获取与隐瞒

• 获取和传递信息需要花费大量时间精力，上级要不断向下传达，下级要不断向上汇报，平级要不断沟通，所以体制内工作的一大特点就是“文山会海”
  • 作为信息载体的文件和会议也成了权力的载体之一，而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分。
• 关键信息可能产生重大实际影响，所以也可能被利益相关方有意扭曲和隐瞒
  • 比如地方的GDP数字，绝大部分省份公布的增长目标都会高于中央，而绝大多数地市的增长目标又会高于本省。
• 因为下级可能扭曲和隐瞒信息，所以上级的监督和审计就非常必要
  • 监督机制本身也受信息的制约。
• 正因为信息复杂多变，模糊不清的地方太多，而政府的繁杂事权又没有清楚的法律界定，所以体制内的实际权力和责任都高度个人化
  • 一旦说不清楚，谁说了算？所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。
  • 如果这种说不清的情况很多，权力就一定会向个人集中，这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

激励相容的定义和重要性

• 激励相容是指一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好
  • 政府内部不仅要求上下级间激励相容，也要求工作目标和官员自身利益之间激励相容。

垂直管理

• 在专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理
  • 比如海关，主要受上级海关的垂直领导，所在地政府的影响力较小。
• 垂直管理带来的激励不相容问题也越来越严重
  • 工商工作与所在地区密不可分，但因为垂直管理，当地政府对工商系统的监督和约束都没有力度。
• 当上下级有冲突的时候，改革整个部门的管理体制只是解决方式之一，有时“微调”手段也很有效
  • 拿环保来说，在很长一段时间内，上级虽重视环境质量，但下级担心环保对经济发展的负面影响。
  • 随着技术进步，中央可以直接监控污染企业。
  • 2016年，省级以下环保机构调整为以省环保厅垂直领导为主，所在地政府的影响大大降低。

地方管理

• 对于更宏观的工作，比如发展经济，涉及方方面面，需要地方调动各种资源
  • 激励相容原则要求给地方放权：不仅要让地方负责，也要与地方分享发展成果。
  • 不仅要能激励地方努力做好，还要能约束地方不要搞砸，也不要努力过头。
• 激励相容原则首先要求明确地方的权利和责任
  • 我国事权划分的一大特点是“属地管理”：一个地区谁主管谁负责，以行政区划为权责边界。
• 权力和资源的配置要制度化，不能朝令夕改
  • 无论对上级还是对下级，制度都要可信，才能形成明确的预期。
  • 制度建设，一方面是靠行政体制改革(比如前文中的工商和环保部门改革)和法制建设，另一方面是靠财政体制改革。
• 来自外部的竞争也可以约束地方政府
  • 如果生产要素(人、财、物)自由流动，“用脚投票”，做得不好的地方就无法吸引资金和人才。

事权划分三大原则

• 公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容是事权划分的三大原则
  • 这三种视角从不同角度出发，揭示现象的不同侧面，但现象仍然是同一个现象，所以这三种视角并不冲突。
• 三大原则的共同主题是处理不同群体的利益差别与冲突
  • 从公共服务覆盖范围角度看，不同人对公共服务的评价不同，享受该服务的代价不同，所以要划分不同的行政区域。
  • 从信息复杂性角度看，掌握不同信息的人，看法和判断不同，要把决策权交给占据信息优势的一方。
  • 从激励相容角度看，上下级的目标和能力不同，所以要设立有效的机制去激励下级完成上级的目标。

事权改革的方向

• 党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中对事权改革方向的阐述就非常符合这些原则
  • 适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。
  • 部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。
  • 区域性公共服务作为地方事权。
• 《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，将十八届三中全会的决定进一步细化
  • 要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。
  • 要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。
  • 要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

地方政府在招商引资中的角色和策略

• 地方政府是经济发展的深度参与者，招商引资是其核心任务
  • 地方政府可以调动所有资源和手段去实现招商引资的目标。
• 地方政府采用“全民招商”策略，几乎所有部门都要熟悉本地招商政策
  • 在工作和社交中注意招商机会。

地方政府在招商引资中的具体措施

• 地方政府会提供工业园区或产业园区，进行土地开发、产业规划、项目运作
  • 地方政府会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用，并负责对土地进行一系列初期开发。
• 地方政府会给予规模较大的企业金融支持，如以政府控制的投资平台入股，调动本地国企参与投资，协助企业获得银行贷款等
  • 对一些业务比较复杂、所在行业管制较严的企业，地方也会提供法律和政策协助。
• 地方政府可以为企业提供补贴和税收优惠
  • 补贴方式五花八门，比如研发补贴和出口补贴等。
  • 常见的税收优惠如企业所得税的“三免三减半”，即对新开业企业头三年免征所得税，之后三年减半征收。
  • 还有一些针对个人的税收优惠政策。
• 地方政府会提供招工服务，比如协助建设职工宿舍、提供公共交通服务等
  • 大多数城市还对高学历人才实行生活或住房补贴。

地方政府招商引资的影响

• 地方政府对生产要素的干预能力强，土地直接归政府所有，资金则大多来自国有银行主导的金融体系和政府控制的其他渠道
  • 对于劳动力，政府控制着户口，也掌握着教育和医疗等基本服务的供给，还掌握着土地供应，直接影响住房分配。
  • 生产中的科技投入，也有相当大一部分来自公立大学和科研院所。
• 这种“混合经济”体系，是政府及其各类附属机构(国企、事业单位、大银行等)深度参与大多数生产和分配环节的模式
  • 在我国，想脱离政府来了解经济，是不可能的。

事权划分的三种理论

• 公共服务的规模经济与边界、信息复杂性、激励相容是理解政府职能分工的三种理论
  • 这些理论为理解政府职能分工勾勒了一个大致框架，虽各有侧重，但彼此相通。

地方政府在生产和分配中的角色

• 地方政府不止提供公共服务，也深度参与生产和分配
  • 若无视这种现实、直接套用主流经济学中“有限政府”的逻辑，容易在分析中国问题时产生扭曲和误解。

政府与经济的关系

• 不能脱离政府来谈经济，是理解中国经济的基本出发点
  • 实事求是了解现状，才能依托现实提炼理论，避免用理论曲解现实，也才能真正深入思考政府在几十年来经济发展过程中扮演的角色。

事权划分的基础性作用

• 事权划分是理解政府间资源分配的基础
  • 决定了干哪些事，才能决定用哪些资源。

财税与政府行为的关系

• 财税是理解政府行为的基础
  • 办事要花钱，如果没钱，话说得再好听也难以落实。
  • 要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量。
• 财政是国家治理的基础和重要支柱
  • 党的十八届三中全会明确了财政的定位和功能：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”。

财政体制的历史沿革

• 1994年分税制改革对政府行为和经济发展影响深远
  • 分税制改革后，地方财政预算支出就一直高于预算收入。
  • 近些年地方预算支出占全国预算支出的比重为85%，但收入的占比只有50%—55%，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。

分税制改革的影响

• 分税制改革对地方经济发展方式的影响
  • 地方政府为了应对财政压力而发展出的“土地财政”。
• 分税制造成的基层财政压力与地区间不平衡
  • 基层财政压力与地区间不平衡，并介绍相关改革。

财政包干制及其后果

• 1985—1993年，地方政府的收入和支出是比较匹配的
  • 这种“事权和财权匹配”的体制对经济发展影响很大，也造成很多不良后果，催生了1994年的分税制改革。
• 财政包干造成了“两个比重”不断降低
  • 中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。

分税制改革与央地博弈

• 1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税(如关税)、地方税(如营业税)、共享税(如增值税)
  • 同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。
• 分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4
  • 改革之前，增值税(即产品税)是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。
• 分税制改革，地方阻力很大
  • 比如在财政包干制下过得很舒服的广东省，就明确表示不同意分税制。
  • 与广东的谈判能否成功，关系到改革能否顺利推行。
• 分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最为成功的改革之一
  • 改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势。
  • 改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击奠定了基础，也保障了一系列重大改革(如国企改革和国防现代化建设)和国家重点建设项目的顺利实施。
  • 分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。

土地财政的起因和演变

• 分税制改革后，地方政府面临财政资源减少的问题
  • 分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。
• 地方政府通过增加预算外收入来弥补预算内收支缺口
  • 地方可以增加预算外收入，其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”。

招商引资与税收

• 地方政府通过招商引资来增加税收收入
  • 地方政府尤其青睐重资产的制造业，一是因为投资规模大，对GDP的拉动作用明显；二是因为增值税在生产环节征收，跟生产规模直接挂钩；三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力，也可以带动第三产业发展，增加相关税收。
• 地方政府重视企业而相对轻视民生，重视生产而相对轻视消费
  • 以增值税为例，虽然企业可以层层抵扣，最终支付税金的一般是消费者，但因为增值税在生产环节征收，所以地方政府更加关心企业所在地而不是消费者所在地。

初探土地财政

• 我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有
  • 农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅。
• 1998年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现
  • 第一是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开。
  • 第二是修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道，规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。
• “土地财政”的实质是“房地产财政”
  • 一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展；另一方面，随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨，土地拍卖的天价“地王”频出。

税收、地租与地方政府竞争

• 地方政府通过压低工业用地价格，招商引资，推动制造业迅猛发展
  • 工业对经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收，还能创造就业。
  • 工业生产率提升空间大、学习效应强，既能帮助本地实现现代化，也能带动服务业的发展，拉动商住用地价格上涨。
  • 工业生产上下游链条长，产业集聚和规模经济效果显著，若能发展出特色产业集群，也就有了长久的竞争优势和稳定的税收来源。
• 地方政府之间招商引资竞争非常激烈，地方政府压低工业用地价格，限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益
  • 商住用地则不同，主要服务本地居民，土地供应方的垄断力量更强，更容易抬高地价。
• “土地财政”虽有种种弊端，但确实是过去数年城市化和工业化得以快速推进的重要资金来源
  • 随着时代发展，这种模式的弊端和负面效果也越来越明显，需要改革。

分税制改革后基层财政困难

• 分税制改革后，基层政府“财权层层上收，事权层层下压”
  • 省里有钱，乡里不见得有钱；广州有钱，兰州不见得有钱。
• 基层政府各种工程欠款、拖欠工资、打白条等，层出不穷
  • 基层政府一旦没钱，就会想办法增收，以保持正常运转。

地区间不平等

• 地区间经济发展水平和财力差距也越拉越大
  • 由于出口飞速增长，制造业自然向沿海省份集聚，以降低出口货运成本。
• 中央对中西部地区进行大规模转移支付
  • 1995年至2018年，转移支付总额从665亿元增加到了61649亿元，增加了93倍。
• 专项转移支付加大了地区间的不平等
  • 经济情况越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目。

分税制改革的逻辑和后果

• 制度改革必须不断适应新的情况和挑战
  • 理解和评价改革，不能生搬硬套某种抽象的哲学或理论标准，而必须深入了解改革背景和约束条件，仔细考量在特定时空条件下所产生的改革效果。
• 分税制之后兴起的“土地财政”为地方政府贡献了每年五六万亿的土地使用权转让收入
  • “土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。

“土地金融”的运作机制

• “土地金融”以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金
  • 想想每年的基础设施建设投入，想想高铁从起步到普及不过区区十年，钱从哪里来？
  • 每个城市都在大搞建设，高楼、公园、道路、园区……日新月异，钱从哪里来？

地方政府的债务问题

• “土地金融”造就了地方政府越滚越多的债务
  • 这些是下一章的内容。

土地资本化的魔力

• 土地本身并不值钱，值钱的是土地之上的经济活动
  • 若土地只能用来种小麦，价值便有限。
  • 若能吸引来工商企业和人才，价值想象的空间就会被打开。
• 土地资本化的魔力，在于可以挣脱物理属性，在抽象的意义上交易承诺和希望
  • 将过去的储蓄、现在的收入、未来的前途，统统汇聚和封存在一小片土地上，使其价值暴增。

“土地金融”与政府投资模式

• 地方政府还可以把与土地相关的未来收入资本化，去获取贷款和各类资金，将“土地财政”的规模成倍放大为“土地金融”
  • 这种一笔一笔的转让交易并不能完全体现土地的金融属性。

地方政府不断加重的债务负担

• 与政府债务相关的各项改革中也涉及对官员评价和激励机制的改革
  • 地方官员在政府投融资过程中的角色和行为。

实业投资与土地金融的关系

• 实业投资比金融投资复杂，需要处理现实中的种种复杂情况。
• 政府会以各种方式参与实业投资，但实业投资不是买卖股票，不能随时退出，且投资过程往往不可逆
  • 未完成或未能正常运转的项目，前期的投入可能血本无归。

地方政府融资平台的作用与特点

• 地方政府融资平台是地方政府为借钱投资而成立的专门公司
  • 这类公司大都是国有独资企业，一般统称为“地方政府融资平台”。
• 地方政府融资平台持有从政府取得的大量土地使用权，盈利状况依赖政府补贴，政府的隐性担保可以让企业大量借款
  • 成都文旅集团具有政府融资平台类公司的典型特征。

工业园区开发模式分析

• 工业园区开发大多由融资平台类国企主导开发，之后交给政府去招商引资
  • 苏州工业园区是规模最大也是最成功的国家级开发区之一，占地278平方公里。
• 有些地方干脆就划一片地出来，完全依托民营企业来开发产业园区，甚至连招商引资也一并委托给这些企业
  • 华夏幸福的核心经营模式是所谓的“产城结合”，即同时开发产业园区和房地产。

政府与企业的边界在哪里？

• 融资平台类公司就是企业和政府的混合体，而民营企业如华夏幸福，又承担着政府的招商职能
  • 现实世界中没有定义，只有现象，只有环环相扣的权责关系。

“土地财政”和“土地金融”的逻辑

• 1994年分税制改革后，地方政府通过“土地财政”和“土地金融”推动快速的工业化和城市化
  • “土地财政”是地方政府靠土地使用权转让收入支撑起的财政模式。
  • “土地金融”是地方政府将未来的土地收益资本化，从银行和其他渠道借入资金。
• “土地财政”和“土地金融”的关键是土地价格
  • 只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多的债务。
  • 经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积的债务就会成为沉重的负担。

地方债的爆发及其风险

• 地方债的爆发始于2008—2009年，为应对金融危机，我国出台“4万亿”计划
  • 中央政府投资1.18万亿元，地方政府投资2.82万亿元。
  • 为配合政策落地、帮助地方政府融资，中央放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。
• 地方债规模巨大，存在不小的风险
  • 2008年，全国共有融资平台公司3000余家，2009年激增至8000余家。
  • 地方政府积累了天量债务，直到十年后的今天，这些债务依然没有完全化解。

为政府开发融资：国家开发银行与城投债

• 城投公司是为了解决城市建设中的资金问题而诞生的
  • 1994年分税制改革后，地方财力吃紧，城市化又在加速，城建经费非常紧张。
  • 如果继续依靠财政从牙缝里一点点抠，大规模城建恐怕遥遥无期。
• 国开行是城投公司最主要的贷款来源
  • 2008年之前，国开行是城投公司最主要的贷款来源。
  • 2008年“4万亿”财政金融刺激之后，各种商业银行包括“工农中建”四大行和城市商业银行(以下简称“城商行”)，才开始大规模贷款给城投公司。
• 城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券
  • 与贷款相比，发行债券有两个理论上的好处。
  • 但对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在。

地方债务与风险

• 地方政府的债务究竟有多少，没人知道确切数字
  • 账面上明确的“显性负债”不难算，麻烦主要在于各种“隐性负债”。
  • 中外学术界和业界对中国的地方政府债务做了大量研究，所估计的地方债务总额在2015年到2017年间约为四五十万亿元，占GDP的五六成，其中三四成是隐性负债。
• 地方债总体水平虽然不低，但也不算特别高
  • 就算占GDP六成，再加上中央政府国债，政府债务总额占GDP的比重也不足八成。
  • 相比之下，2018年美国政府债务占GDP的比重为107%，日本更是高达237%。
• 债务风险不能只看整体，因为欠债的不是整体而是个体
  • 如果某人欠了1亿元，虽然理论上全国人民每人出几分钱就够还了，但实际上这笔债务足以压垮这个人。
  • 地方债也是一样的道理，不能用整体数字掩盖局部风险。

地方债的治理与改革

• 对地方债务的治理始于2010年，十年间兜兜转转，除了比较细节的监管措施，重要的改革大概有四项
  • 第一项就是债务置换，从2015年新版《预算法》生效后开始，到2019年基本完成。
  • 第二项改革是推动融资平台转型，厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，同时破除政府对其形成的“隐性”担保。
  • 第三项改革是约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台。
  • 第四项改革就是问责官员，对过度负债的行为终身追责。

地方官员在招商引资中的角色和表现

• 地方官员是官僚体系的绝对主体，对招商机会有敏感度，要做一个执着的跟踪者
  • “铜头、铁嘴、顺风耳、橡皮腰、茶壶肚、兔子腿”是地方官员的特点。
  • 地方官员要尊重客商，身段该软的时候要能弯得下腰，但在谈判过程中也不能随便让步。
• 地方官员在招商工作中非常主动，电话打得很勤，有的项目就算已经表示过不适合引入该地区，对方也还会反复联系，拿新的条件和方案不断试探，不会轻易放弃
  • 该市招商工作的流程设置得很好，相关激励机制也比较到位。

官员政绩与激励机制

• 激励机制需要将干部个人得失与本地经济发展情况紧密挂钩
  • 经济发展是地方官的主要政绩，对其声望和升迁有重要影响。
  • 对广大普通政府工作人员而言，职务晋升机会虽然很少，但实际收入与本地财政情况密切相关，也和本部门、本单位的绩效密切相关，这些又都取决于本地的经济发展。
• 地方主官任期有限，要想在任内快速提升经济增长，往往只能加大投资力度，上马各种大工程、大项目
  • “新官上任三把火”烧得又快又猛：上任头两年，基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨。
  • 投资需要资金，需要土地财政和土地金融的支持。所以在官员上任的前几年，土地出让数量一般都会增加。

腐败与反腐败

• 政府投资和土地金融的发展模式，一大弊端就是腐败严重
  • 与土地有关的交易和投资往往金额巨大，且权力高度集中在个别官员手中，极易滋生腐败。
  • 随着融资平台和各种融资渠道的兴起，涉嫌腐败的资金又嫁接上了资本市场和金融工具，变得更加隐秘和庞大。
• 党的十八大以来的反腐运动，是更为广阔的系统性改革的一部分
  • 其中既包括“去杠杆”等经济结构改革，也包括防范金融风险改革，还包括各类生产要素尤其是土地的市场化改革。
  • 这些改革的根本目的，是转变过去的经济发展模式，所以需要打破在旧有模式下形成的利益集团。

政府债务问题的根源

• 政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多
  • 因为承担了发展经济的任务，要扮演的角色太多。

债务问题的解决之道

• 改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。

算账要算两边，算完了负债，当然还要算算借债投资所形成的资产

• 给基础建设投资算账，不能只盯着项目本身的低回报，还要算给经济和社会带来的整体效益
  • 这笔“大账”怎么算并没有一致认可的标准，争议很大。
  • 无论怎么争，这笔账总归应该考虑人口密度和设施利用率。
• 实体企业，很多行业在资金“大水”漫灌之下盲目扩张，导致产能过剩和产品价格下跌
  • 但同时也有很多行业在宽松的投资环境中迅速成长，跻身世界一流水准，为产业转型升级做出了卓越贡献，比如光电显示、光伏、高铁产业等。

政府在工业化中的角色

• 地方政府掌握着大量资源，不可避免会介入实业投资
  • 实业投资的连续性、复杂性和不可逆性，使得政府的介入必然也是深度的，与企业关系复杂而密切，不容易退出。
• 在每个具体行业中，政企合作的方式各不相同
  • 讨论和分析政府干预和产业政策，不能脱离具体行业细节，否则易流于空泛。

具体行业案例：液晶显示和光伏

• 液晶显示和光伏行业的企业如何借力政府来发展
  • 叙述的切入点依然是地方政府投融资。
  • 读者可以再次看到地方融资平台或城投公司、招商引资竞争、土地金融等。

政府产业投资基金

• 政府产业投资基金是一种新的招商引资方式和产业政策工具
  • 这种基金不仅是一种新的招商引资方式和产业政策工具，也是一种以市场化方式使用财政资金的探索。

京东方的崛起与地方政府投资的关系

• 京东方的崛起得益于技术进步和国产替代，地方政府投资发挥了关键作用
  • 2008年，面板行业由日韩和中国台湾企业主导，大陆企业的市场占有率可以忽略不计。
  • 2020年，大陆企业在全球市场的占有率已接近四成，成为世界第一。
• 京东方的发展过程中，地方政府的投资方式既有直接股权投资，也有通过产业投资基金进行的投资
  • 以规模最大也最重要的公司京东方为例，其液晶显示面板在手机、平板电脑、笔记本电脑、电视等领域的销量近些年来一直居于全球首位。
  • 根据其2020年第三季度的报告，前六大股东均是北京、合肥、重庆三地国资背景的投资公司，合计占股比例为23.8%。

京东方和政府投资的具体案例

• 京东方在北京亦庄经济技术开发区的5代线建设，得到了北京市政府的支持
  • 这条生产线收购自韩国企业，投资规模很大。
  • 当时的融资计划是设立一家公司在中国香港上市，为项目建设融资，但这个上市计划失败了。
  • 可生产线已经开始建设，各种设备的订单也已经下了，于是在北京市政府与国开行的协调下，9家银行组成银团，由建设银行北京分行牵头，贷款给京东方7.4亿美元。
  • 北京市政府也提供了28亿元的借款，以国资委的全资公司北京工业发展投资管理有限公司为借款主体。
  • 这笔政府借款后来转为了股份，在二级市场套现后还赚了一笔。
  • 此外，在5代线建设运营期间，北京市政府还先后给予两次政策贴息共1.8亿元，市财政局也给了一笔专项补助资金5327万元。
• 京东方在成都建设4.5代线，得到了成都市政府的支持
  • 这条生产线总投资34亿元，其中向成都市两家城投公司定向增发股票18亿元，剩余16亿元采用银团贷款，由国开行牵头。
  • 两家城投公司分别是成都市政府的全资公司成都工业投资集团(现名成都产业投资集团)和成都高新区管委会的全资公司成都高新投资集团。
• 京东方在合肥建设6代线，得到了合肥市政府的支持
  • 这条生产线生产出了大陆第一台32寸液晶屏幕，让合肥一跃成为被关注的高技术制造业基地。
  • 融资方案仍然采用京东方在成都项目中用过的股票定向增发，但因为投资金额太大、合肥政府财力不足，所以这次增发对象不限于政府，也面向社会资本。
  • 但合肥政府承诺出资60亿元，并承诺若社会资本参与不足、定向增发不顺利时，兜底出资90亿元，可以说是把家底押上了。
• 京东方在鄂尔多斯生产线的建设，得到了鄂尔多斯市政府的支持
  • 地方政府甚至拿出了10亿吨煤矿的开采权。
• 京东方在北京亦庄8.5代线的建设，得到了北京市政府的支持
  • 亦庄开发区的全资公司亦庄国投就曾委托北京银行向京东方贷款2亿元，年利率仅为0.01%。
• 京东方在成都高新区建设新的产线，得到了成都市政府的支持
  • 高新区管委会的全资公司成都高投就先后向京东方提供委托贷款44亿元，年利率为4.95%，但所有利息都由高新区政府全额补贴。
• 京东方在合肥10.5代线项目的建设，得到了合肥市政府的支持
  • 市政府通过本地最大的城投公司合肥建投筹集180亿，京东方自筹40亿。

经济启示

• 现代工业的规模经济效应很强，新企业的进入门槛极高
  • 显示面板行业一条生产线的投资动辄百亿，只有大量生产才能拉低平均成本。
• 行政手段造成的扭曲往往只有行政力量才能破解，但这并不意味着政府就一定该帮助国内企业进入某个行业
  • 在一个只有几百万人口的小国，政府若投资和补贴国内企业，这些企业无法利用国内市场的规模经济来降低成本，必须依赖出口，那政府的投入实际上是在补贴外国消费者。
  • 但在我国，使用液晶屏幕的很多终端产品比如电视和手机，其全球最大的消费市场就在国内，所以液晶显示产业的外溢性极强。
• 政府投资上游产业的同时也促进下游产业的发展
  • 京东方和华星光电等企业的崛起，带动了整个光电显示产业链向我国集聚。
• 规模经济和产业集聚也会刺激技术创新
  • 市场大，利润就大，就能支撑更大规模的研发投入。
  • 产业的集聚还会带来技术和知识的外溢，促进创新。
• 创新是经济持续增长的源动力，但创新是买不来的，只能靠自己做
  • 创新必须基于知识和经验的积累，所以只能自己动手“边做边学”，否则永远也学不会。
• 强调自主创新不是提倡闭关锁国
  • 在大多数工业化国家，相当大一部分研发支出和技术创新均来自本土的大型制造业(非自然资源类)企业。
  • 这也正是我们从京东方的发展故事中所看到的。

地方政府竞争

• 在各地招商引资竞争中，地方政府为了吸引京东方落户本地，开出的条件十分优厚
  • 京东方不仅自身投资规模巨大，且带来的相关上下游企业的投资也很大，带动的GDP、税收及就业十分可观。
• 新兴制造业在地理上的集聚效应很强，因为扎堆生产可以节约原材料和中间投入的运输成本，而且同行聚集在一起有利于知识和技术交流，外溢效应很强
  • 因此产业集群一旦形成，自身引力会不断加强，很难被外力打破。
  • 在产业发展早期，究竟在哪个城市形成产业集群，却有很多偶然因素。
• 由于京东方生产线投资巨大，很自然首先要谋求与财力雄厚的深圳或上海合作，但两次都被夏普搅局，就给了合肥和成都机会
  • 2001年，中国加入WTO后，广东和江浙沪发展迅猛，而合肥、成都、武汉等内地中心城市则亟待产业转型，提振经济发展，这些城市为此愿意冒险，全力投资新兴产业。

光伏产业的发展历程

• 20世纪70年代，美国政府扶持和发展新能源产业，光伏技术研究取得突破
  • 卡特政府大量资助光伏技术研究，补贴产业发展。
• 21世纪初，我国光伏产业开始发展，政府出台多项扶持政策
  • 2001年，施正荣在无锡市政府的支持下创办了尚德。
  • 2005年，尚德成为中国首家在纽交所上市的“民营企业”。
• 2008年，各地加大了对基础设施和工业项目的投资，包括光伏
  • 主要手段还是廉价土地、税收优惠、贴息贷款等。
• 2011年，中央政府开始分阶段对光伏施行“标杆电价”补贴
  • 要求电网按固定价格(1.15元／度)全额购买光伏电量。

光伏产业的经济启示

• 新能源技术必须在没有竞争优势的时候就进入市场
  • 这时候只有两个办法：第一是对传统能源征收高额碳税或化石燃料税，增加其成本，为新能源的发展制造空间；第二是直接补贴新能源行业。
• 政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系
  • 欧美日等先进国家不仅起步早、政府补贴早，而且企业占据技术、原料和设备优势，在和中国企业的竞争中还借助了“双反”等一系列贸易保护政策，但它们的企业最终衰落，纷纷退出市场。
• 从光伏产业的发展中，我们还可以看到“东亚产业政策模式”的另一个特点：强调出口
  • 当国内市场有限时，海外市场可以促进竞争，迫使企业创新。

地方政府竞争与重复建设

• 地方政府招商引资的优惠政策，会降低产业进入门槛，可能会带来重复投资和产能过剩
  • 过度投资和产能过剩本身并不是什么新鲜事，就算没有政府干预，也是市场运行的常态。
• “重复投资”并不总是坏事
  • 在经济发展早期，各地政府扶持下的工业“重复投资”至少有两个正面作用。
  • “重复投资”的第二个好处是加剧竞争。
• 产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，“竞争性”就是一句空话
  • “退出机制”有两层含义。第一是政策本身要设计退出机制。比如光伏的“标杆电价”补贴，一直在降低，所有企业都非常清楚补贴会逐渐退出，平价上网时代终会来临，所以有动力不断提升效率和降低成本。
  • 第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。这不仅涉及产业政策，也涉及更深层次的要素配置市场化改革。

政府产业引导基金的定义与兴起

• 政府产业引导基金是地方政府投资高新产业的方式。
• 政府产业引导基金在2014年开始爆发式增长
  • 根据清科的数据，截至2019年6月，国内共设立了1686只政府引导基金，到位资金约4万亿元。

私募基金与政府引导基金的关系

• 私募基金是一群人把钱交给另一群人去管理和投资，分享投资收益
  • 私募基金对投资人资格、募资和退出方式等都有特殊规定。
• 政府引导基金是私募基金的一种，但大多数引导基金不直接投资企业，而是做LP
  • 一支私募基金的LP通常有多个，不止有政府引导基金，还有其他社会资本。

政府引导基金兴起的制度条件

• 2005年，发改委和财政部等部门首次明确了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金
  • 2007年，新修订的《合伙企业法》施行，LP/GP式的基金运作模式正式有了法律保障。
• 2010年财政部等部门规定：符合条件的国有创投机构和国有创投引导基金，可在IPO时申请豁免国有股转持义务
  • 2011年，财政部和发改委确认了财政资金与社会资本收益共享、风险共担的原则。

政府引导基金兴起的金融和产业条件

• 引导基金大多采用“母基金”方式运行，与社会资本共同投资于市场化的私募基金
  • 这种模式的繁荣，需要三个条件：有大量的社会资本可以参与投资、有大量的私募基金管理人可以委托、有畅通的投资退出渠道。
• 绝大多数政府引导基金最终都投向了战略性新兴产业
  • 扶持和发展战新产业是国家战略，将财政预算资金形成的引导基金投向这些产业，符合政策要求，制度上有保障。

引导基金的成绩与困难

• 在公众熟知的很多新技术领域，比如新能源、芯片、人工智能、生物医药、航空航天等，大多数知名企业和投资基金的背后都有政府引导基金的身影
  • 2018年3月，美国贸易代表办公室(USTR)发布了针对我国产业和科技政策的“301调查报告”，其中专门用了一节来讲各类政府产业引导基金。
• 引导基金的运营也面临多种困难和挑战
  • 第一类是财政资金保值增值目标与风险投资可能亏钱之间的矛盾。
  • 第二类困难源自财政资金的地域属性与资本无边界之间的矛盾。
  • 第三类困难源于资本市场。
  • 第四类困难是激励机制。

经济发展是政府、市场和社会合力的结果

• 政府手中掌握大量对产业发展至关重要的资源
  • 如土地、银行、大学和科研机构等。
• 政府和市场间没有黑白分明的界限
  • 几乎所有的重要现象，都是这两种组织和资源互动的结果。

具体行业发展过程和一个特定产业政策工具的运作模式

• 介绍了两个具体行业的发展过程和一个特定产业政策工具的运作模式。
• 大到经济发展模式、小到具体产业政策，不存在脱离了具体场景、放之四海而皆准的答案
  • 必须具体问题具体分析，并根据现实变化不断调整。

政策工具需要不断发展和变化

• 政府能力和市场条件也在不断发展和变化。
• 深入了解发达国家的真实发展历程，了解其经历的具体困难和脱困方式，比夸夸其谈的“华盛顿共识”更有启发。

中国经济发展模式带来的后果

• 与土地相关的腐败猖獗。
• 城市化以“地”为本，忽略了“人”，民生支出不足，教育、医疗等公共服务供给滞后。
• 房价飞涨，债务急升。
• 经济过度依赖投资，既表现在民众收入不高所以消费不足，也表现在过剩产能无法被国内消化、向国际输出时又引起贸易失衡和冲突。

地方政府推动经济发展的模式及其影响

• 城市化过程中“重土地、轻人”，优点是可以快速推进城市化和基础设施建设，缺点是公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距。
• 招商引资竞争中“重规模、重扩张”，优点是推动了企业成长和快速工业化，缺点是加重了债务负担
  • 企业、地方政府、居民三部门债务互相作用，加大了经济整体的债务和金融风险。
• 发展战略“重投资、重生产、轻消费”，优点是拉动了经济快速增长，扩大了对外贸易，使我国迅速成为制造业强国，缺点是经济结构不平衡
  • 对内，资源向企业部门转移，居民收入和消费占比偏低，不利于经济长期稳定发展。
  • 对外，国内无法消纳的产能向国外输出，加剧了贸易冲突。

党的十九大重新定义“主要矛盾”后的相关改革

• 形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局所需要的改革。

城市化与高房价的关系

• “土地财政”和“土地金融”是非常有效的融资手段
  • 通过出让城市土地使用权，积累以土地为信用基础的原始资本，推动工业化和城市化快速发展。
• 房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资
  • 于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣，一损俱损”的复杂关系。

城市化的问题

• 城市化忽视了人的角色
  • 土地的资本化，实质是个人收入的资本化。
  • 支撑房价和地价的，是人的收入。
• 城市新移民没有归属感，难以在城市中安身立命
  • 2019年的城镇户籍人口只占总人口的44%，比常住人口占比少了16个百分点。
  • 有超过2亿人虽然常住城镇，却没有当地户口，不能完全享受到应有的公共服务。

解决城市化问题的措施

• 近年来一系列改革措施的出台，都是为了扭转这种现状，让城市化以人为本
  • 这种巨大的供需矛盾，让城市新移民没有归属感，难以在城市中安身立命，也让“留守儿童、留守妇女、留守老人”成为巨大的社会问题。

房价与土地供需

• 经济集聚效应强，经济活动及就业越来越向大城市集中
  • 随着收入增长和生活水平提高，人们高价竞争城市住房。
• 房价上涨取决于房屋和住宅用地供给是否灵活
  • 若政策严重限制了供给，房价上涨就快。
• 地区房价差异的主要原因是供需失衡
  • 人口大量涌入的大城市，居住用地的供给速度远赶不上人口增长。
• 建设用地指标不能在全国交易，土地使用效率很难提高
  • 地方政府招商引资竞争虽然激烈，也经常以土地作为手段，却很难持续提高土地资源利用效率。

房价与居民债务：欧美的经验和教训

• 居民债务主要来自买房，房价越高，按揭就越高，债务负担也就越重
  • 各国房价上涨都是因为供不应求，一来城市化过程中住房需求不断增加；二来土地和银行按揭的供给都受政治因素影响。
• 欧美自有住房率不断上升，有两个后果
  • 对待房子的态度变化。对租房族来说，房子就是个住的地方，但对房主来说，房子是最重要的资产。
  • 随着房主越来越多，得益于房价上涨的人就越来越多。
• 美国房地产市场和选举政治紧密相关
  • 美国的收入不平等从20世纪七八十年代开始迅速扩大，造成了很多政治问题。
  • 推行根本性的教育或税制等方面的改革，政治阻力很大，且难以在短期见效。
  • 相比之下，借钱给穷人买房就容易多了，既能缓解穷人的不满，让人人都有机会实现“美国梦”，又能抬高房价，让房主的财富也增加，拉动他们消费，创造更多就业，可谓一举多得。
• 房价下挫和收入下降会加大家庭债务负担，进而抑制消费
  • 消费占美国GDP的七成，全球金融危机中消费大幅下挫，把经济推向衰退。
  • 危机前房价越高的地区，危机中消费下降越多，经济衰退也越严重，失业率越高。

房价与居民债务：我国的情况

• 2008年之后的10年，我国房价急速上涨，按揭总量越来越大，居民债务负担上涨了3倍多
  • 2018年末，居民债务占GDP的比重约为54%，虽仍低于美国的76%，但已接近德国和日本。
  • 根据中国人民银行的信贷总量数据，居民债务中有53%是住房贷款，24%是各类消费贷(如车贷)。
• 我国居民的债务负担不低，且仍在快速上升
  • 最主要的原因是房价上涨。
  • 居民债务的攀升已然影响到了消费。

房价与居民债务风险

• 房价上涨不仅会增加按揭债务负担，还会拉大贫富差距
  • 房价高的城市房屋空置率往往也高，一边很多人买不起房，一边很多房子空置。
  • 如果把房子在内的所有家庭财富(净资产)算在一起的话，按照上述中国人民银行的调查数据，2019年最富有的10%的人占有总财富的49%，而最穷的40%的人只占有总财富的8%。
• 居民债务居高不下，就很难抵御经济衰退，尤其是房产价格下跌所引发的经济衰退
  • 低收入人群的财富几乎全部是房产，其中大部分是欠银行的按揭，负债率很高，很容易受到房价下跌的打击。
  • 在2008年美国的房贷危机中，每4套按揭贷款中就有1套资不抵债，很多穷人的资产一夜清零。
• 我国房价和居民债务的上涨虽然也会引发很多问题，但不太可能突发美国式的房贷和金融危机
  • 首先，我国住房按揭首付比例一般高达30%，而不像美国在金融危机前可以为零，所以银行风险小。
  • 其次，住房按揭形成的信贷资产，没有被层层嵌套金融衍生品，在金融体系中来回翻滚，规模和风险被放大几十倍。
  • 再次，由于资本账户管制，外国资金很少参与我国的住房市场。

我国社会主要矛盾的转化

• 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾
  • 这是自1981年党的十一届六中全会提出“我国所要解决的主要矛盾”(即人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾)以来，中央首次重新定义“主要矛盾”，说明经济政策的根本导向发生了变化。

人口流动与收入平衡

• 人口流动受限是导致收入差距的主要原因之一
  • 低收入人群想要提高收入，最直接的方式就是到经济发达城市打工，这些城市能为低技能工作提供不错的收入。
  • 若人口不能自由流动，被限制在农村或经济落后地区，那人与人之间的收入差距就会拉大，地区和城乡间的收入差距也会拉大。
• 人口自由流动有助于平衡地区间的发展差距
  • 美国各州GDP规模差别很大，但人均GDP差别很小，无论生活在哪个州，平均生活水平都差不太多。
  • 我国各省份的情况，柱子与折线的高度差别很大，有高有低，省省不同。
  • 要想平衡地区间的发展差距，关键是要平衡人均差距而不是规模差距。
  • 让更多人进入城市，尤其是大城市，逻辑上的好处是清楚的，但在现实中尚有很多争议，主要是担心人口涌入会造成住房、教育、医疗、治安等资源紧张。

土地流转与户籍改革

• 增加城市中的学校和医院数量，可能还相对容易些，增加住房很困难
  • 大城市不仅土地面积有限，而且由于对建设用地指标的管制，就算有土地也盖不了房子。
• 假如用地指标可以跟着人口流动，人口流出地的用地指标减少，人口流入地的指标增多，就可能缓解土地供需矛盾、提高土地利用效率
  • 而要让建设用地指标流转起来，首先是让农村集体用地参与流转。
• 土地改革之外，在“人”的城镇化和户籍制度等方面也推出了一系列改革
  • 2013年，首次中央城镇化会议召开，明确提出“以人为本，推进以人为核心的城镇化”。
  • 2014年，两会报告中首次把人口落户城镇作为政府工作目标，之后开始改革户籍制度。
  • 2016年，中央政府要求地方改进用地计划安排，实施“人地挂钩”，要依据土地利用总体规划和上一年度进城落户人口数量，合理安排城镇新增建设用地计划，保障进城落户人口用地需求。
  • 户籍制度改革近两年开始加速。
• 总的改革方向，就是让市场力量在各类要素分配中发挥更大作用，让资源更加自由流动，提高资源利用效率
  • 针对土地，《意见》强调“建立健全城乡统一的建设用地市场……制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”。
  • 针对劳动力，要求“深化户籍制度改革。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。”。

中国经济发展与贫富差距的问题

• 我国十几亿人在40年间摆脱了贫困，大大缩小了全世界70亿人之间的不平等。
• 在经济快速增长过程中，虽然收入差距在拉大，但低收入人群的收入水平也在快速上升
  • 社会对贫富差距的敏感度在一段时间之内没有那么高。
• 在经济增长减速时，社会对不平等的容忍度会减弱，贫富差距更容易触发社会矛盾。

收入差距

• 中国的崛起极大地降低了全球不平等
  • 全世界贫困人口从1981年的19亿下降为2015年的7亿，减少了12亿。
  • 中国的崛起也彻底改变了全球收入分布的格局。
• 改革开放打破了计划经济时代的平均主义，收入差距随着市场经济改革而扩大
  • 20世纪80年代初，我国居民收入的基尼系数约为0.3，2017年上升到了0.47。
  • 2019年收入最高的20%人群占有全部收入的48%，而收入最低的20%人群只占有全部收入的4%。
• 经济增长过程伴随着生产率的提高和各种新机会的不断涌现，虽然不一定会降低收入差距，但可以在一定程度上遏制贫富差距在代际间传递
  • 如果每代人的收入都远远高于上一代人，那人们就会更看重自己的劳动收入，继承自父母的财富相对就不太重要。
  • 对“80后”和“90后”来说，父母的财富和资源对子女收入的影响就大了。

对收入差距的容忍度

• 收入差距不可能完全消除，但社会也无法承受过大的差距所带来的剧烈冲突，因此必须把不平等控制在可容忍的范围之内
  • 影响不平等容忍程度的因素有很多，其中最重要的是经济增速，因为经济增速下降首先冲击的是穷人收入。
  • 另一个影响不平等容忍度的因素是人群的相似性。
  • 家庭观念也会影响对不平等的容忍度。
• 经济增长与贫富差距之间的关系非常复杂，并没有什么神秘的经济力量会自动降低收入不平等
  • “库兹涅茨曲线”宣称收入不平等程度会随着经济增长先上升而后下降，呈现出“倒U形”模式。
  • 一旦把时间拉长、样本扩大，数据中呈现的往往不是“倒U形”，而是贫富差距不断起起伏伏的“波浪形”。

中国城市化的三个阶段及其动力

• 第一阶段是1994年之前，乡镇企业崛起，农民离土不离乡，城市化速度不快。
• 第二阶段是1994年分税制改革后，乡镇企业式微，农民工进城大潮形成
  • 这个阶段的主要特征是土地的城市化速度远远快于人的城市化速度。
• 第三个阶段是党的十八大以后，随着一系列改革的陆续推行，城市化的重心开始逐步从“土地”向“人”转移。

城市化和工业化的相互作用

• 工业化是城市化的重要动力之一
  • 1994年之前，工业和基础设施比较薄弱，小规模的乡镇企业可以迅速切入本地市场，满足本地需求。
  • 到了90年代中后期，工业品出口开始加速。2001年，中国加入WTO和国际竞争体系之后，工业企业必须扩大规模，充分利用规模效应来增强竞争力，同时需要靠近港口以降低出口运输成本。
  • 如今我国虽已成为“世界工厂”，但产业升级要求制造业企业不断转型，充分利用包括金融、科技、物流等要素在内的生产和销售网络，所以各项产业仍然集聚在沿海或一些中心大城市。

城市化过程中的问题与改革

• 在大规模城市化过程中，地方政府背上了沉重的债务
  • 地价和房价飞涨，也让居民背上了沉重的债务。
• 最近几年的供给侧结构性改革，首要任务之一就是“去杠杆”
  • 所谓“三大攻坚战”之首就是“防范化解重大风险”。

债务风险的存在

• 债务负担过重的家庭面临至少三大风险
  • 债务缺乏弹性，若顺风顺水发了财，债务不会跟着水涨船高；可一旦倒了霉，债务也一分不会少。
  • 收入变化弹性很大，影响个人收入的因素数之不尽，谁能保证自己未来几十年收入只涨不跌？
  • 家庭支出的变动，突然有事要用钱怎么办？家里老人生病怎么办？要养孩子怎么办？
• 我国的债务总量达到了GDP的258%，已经和美国持平，超过了德国，也远高于一些发展中大国
  • 我国的债务增长的速度快于这些国家，债务总量在10年间增加了5.5倍。
  • 即便我国经济增长强劲，同期GDP还增加了2.8倍，但债务占GDP的比重在10年间还是翻了一番。

债务风险的影响

• 债务占GDP的比重是否就能衡量真实的债务负担，目前尚有争议
  • 当利率为零甚至是负的时候，只要名义GDP(内含物价)保持上涨，债务占GDP的比重可能不是个大问题。
  • 但对居民和企业而言，债务总量快速上升，依然会带来很大风险。

债务的成因、风险、后果

• 无论是居民、企业还是政府，负债都与地方政府推动经济发展的模式有关。

如何偿还已有债务和遏制新增债务。

债务与经济衰退的关系

• 债务关系让经济各部门之间的联系变得更加紧密，任何部门出问题都可能传导到其他部门，形成系统风险
  • 银行既贷款给个人，也贷款给企业。若有人不还房贷，银行就会出现坏账，需要压缩贷款；得不到贷款的企业就难以维持，需要减产裁员；于是更多人失去工作，还不上房贷；银行坏账进一步增加，不得不继续压缩贷款。
  • 如果各部门负债都高，那应对冲击的资源和办法就不多，风吹草动就可能引发危机。
• 债务危机往往也会殃及那些债务水平健康的部门，形成连锁反应，造成地区性甚至全国范围的经济衰退
  • 2008—2009年的美国次贷危机中，美国家庭房贷负担很重，很多人不得不卖房，房价不到一年就跌了两成。
  • 2011—2012年，借钱炒房的“温州炒房团”和温州中小企业资金链断裂，导致房产纷纷被抛售，温州房价一年内跌了近三成。
  • 2013—2014年，内蒙古和晋陕等地的煤炭企业崩盘。很多煤老板曾在煤价上涨时大肆借债扩张，煤价大跌后无力还债，大幅折价变卖豪车和房产。

债务危机的影响

• 债务带来的经济衰退还会加剧不平等
  • 债务危机对穷人和富人的打击高度不对称。这种不对称源于债的特性，即法律优先保护债权人的索赔权，而欠债的无论是公司还是个人，即使破产也要清算偿债。
  • 以按揭为例，穷人因为收入低，买房借债的负担也重，房价一旦下跌，需要先承担损失，直到承担不起破产了，损失才转到银行及其债主或股东，后者往往是更富的人。
  • 换句话说，债务常常把风险集中到承受能力最弱的穷人身上。

债务的起源与周期

• 债务源于人性，总想尽早满足欲望，又对未来盲目乐观
  • 借债时总觉得将来能还上。
• 债务周期有起有落，每一次起伏都由特定的外部因素推动
  • 这些因素会引发乐观情绪、刺激人们借债，也会增加资金供给、为借债大开方便之门。

资金供给与银行管制

• 资金供给的增加源于金融管制的放松
  • 银行越做越大，创造的信贷越来越多。
  • 金融创新和衍生品层出不穷，整个金融部门的规模和风险也越滚越大。
• 全球金融自由化浪潮始于20世纪70年代布雷顿森林体系的解体
  • 在布雷顿森林体系下，各国货币以固定比例与美元挂钩，美元则以固定比例与黄金挂钩。
  • 要维持这一固定汇率体系，各国都需要充足的外汇储备去干预市场，防止汇率波动。
  • 所以国际资本流动的规模不能太大，否则就可能冲破某些国家的外汇储备，威胁整个体系。
  • 而要限制国际资本流动，就要限制国内银行放贷规模，否则借到钱的居民或企业就会增加消费品或投资品的进出口，过量的国际贸易和结算会引发过量的国际资本流动。
  • 布雷顿森林体系解体后，发达国家之间实行了浮动汇率，放开了跨境资本流动。企业和居民既可以从本国银行借钱，也可以从外国银行借钱，所以单方面管控国内银行的信贷规模就没用了，于是各国纷纷放松了对银行和金融机构的业务限制，自由化浪潮席卷全球。

国际不平衡与国内不平等

• 金融自由化浪潮为借贷打开了方便之门，但如果没有大量资金涌入金融系统，借贷总量也难以增加
  • 以美国为例，这些资金来源有二。其一，一些国家把钱借给了美国，比如我国就是美国最大的债主之一。其二，美国国内不平等急剧扩大，财富高度集中，富人有了更多花不完的钱可以借给穷人。
• 中国等东亚国家借钱给美国，与贸易不平衡有关
  • 2018年，中美双边贸易逆差约4000亿美元，也就是说美国需要从全世界借入4000亿美元来为它从中国额外的进口买单，其中最主要的债主就是中国和其他东亚国家。
• 美国国内不平等急剧扩大，财富高度集中，富人有了更多花不完的钱可以借给穷人
  • 2015年，最富有的10%的人占有将近一半的全部收入，而40年前只占35%。
  • 2015年，美国最富有的10%的人占有了全部财富的78%。
  • 富人的钱花不完，消费远低于收入，就产生了大量储蓄。
  • 过去40年，美国国内最富有的1%的人的过剩储蓄，与伯南克所谓的由海外涌入美国的全球过剩储蓄，体量相当。
  • 理论上讲，这些富人的储蓄可以借给国内，也可以借给国外。但事实上，美国国内资金并没有流出，反而有大量国际资本流入了美国，因此富人的储蓄必然是借给了国内的企业、政府或居民。
  • 然而在全球金融危机前的几十年，美国国内企业的投资不增反降，政府每年的赤字和借债也相对稳定，所以富人的储蓄实际上就是借给了其他居民(穷人)，变成了他们的债务。
  • 穷人借债主要是买房，因此富人的余钱也就通过银行等金融中介流向了房地产。

实体企业投资需求不足

• 在过去40年间，主要发达国家的投资占GDP的平均比重从20世纪70年代的28%下跌到了20%
  • 一个原因是大公司把投资转移到了发展中国家(包括中国)，制造业整体外迁。
  • 随着通信技术的发展，机器变得越来越智能化，需要运用大量软件和服务，而设备本身的相对价值越来越低。
  • 大量投资进入了所谓的“无形资产”和服务业，而服务业更依赖于人的集聚，也就推升了对特定地段的住房和社交空间(即各类商业地产)的需求。
• 实体投资下降的另一个原因是发达国家经济的整体竞争性在减弱
  • 行业集中度越来越高，大企业越变越大。
  • 美国各行业集中度的提高与企业规模的扩张，往往伴随着投资下降和生产率降低。
• 大量资金的涌入增加了资金供给，而企业投资需求不足又降低了资金需求，所以发达国家的长期实际利率(扣除物价因素)在过去40年间一直稳步下降，如今基本为零
  • 因为缺乏能获得长期稳定收益的资产，各种短期投机便大行其道，所谓“金融创新”层出不穷，“房地产泡沫”一个接一个。
  • 金融危机之后，美联储常年的宽松货币政策让短期利率也变得极低，大企业便借机利用融资优势大肆购并小企业，进一步增加了行业集中度，降低了竞争。
  • 这种低利率环境也把大量追逐回报的资金推入了股市，推高了股价。
  • 而美国最富的10%的人掌握着90%的股市资产，贫富差距进一步拉大。

中国债务的累积过程

• 2008年至2009年，为应对全球金融危机，我国迅速出台“4万亿”计划
  • 中央政府投资1.18万亿元，地方政府投资2.82万亿元。
  • 为配合政策落地、帮助地方政府融资，中央放松了对地方融资平台的限制。
• 2010年至2011年，前期刺激下的经济出现过热迹象，货币政策开始收紧
  • 到了2011年年中，欧债危机爆发，国内制造业陷入困境，于是央行在2012年又开始降准降息，并放松了对地方融资平台发债的限制。
• 2015年遭遇“股灾”，前些年投资过度造成的产能过剩和房地产库存问题也开始凸显
  • 2015年末，美联储退出量化宽松，美元开始加息，再加上一系列内外因素，导致2015—2016年连续两年的大量资本流出，人民币对美元汇率一路贬值，接近破七。
  • 央行于是连续降准降息，财政部开始置换地方债，中央也放松了对房地产的调控。
• 2016年，在货币化“棚改”的帮助下，三四线城市房地产去库存告一段落
  • 中央在年底首次提出“房住不炒”的定位，全面收紧房地产调控。
  • 也是在这一年，“去产能”改革开始见效，工业企业利润率开始回升，工业品出厂价格指数结束了长达五年的下跌，首次转正。
• 2018年上半年，在连续两年相对宽松的外部条件下，央行等四部委联合出台“资管新规”
  • 严控“影子银行”，试图降低累积多年的金融风险。
  • 信用和资金开始收缩，民营企业的融资困境全面暴露。
  • 下半年，“中美贸易战”开始，经济增长继续放缓。

企业债务

• 我国居民债务负担接近发达国家，政府债务负担低于发达国家，但企业债务负担远高于发达国家
  • 2018年，美国和德国企业债务占GDP的比重分别为75%和58%，但我国高达154%。
• 企业债务中第一个广受关注的问题是地方政府融资平台企业的债务
  • 地方政府融资平台企业的债务，约占GDP的40%，资金主要投向基础设施，项目回报率很低。
• 第二个问题是所谓“国进民退”现象
  • 2008年以后，国有企业规模快速扩张，但效率比私营企业低，多占用的资金没有转化为同比例的新增收入，推升了整体债务负担。
• 关于企业债务的第三个广受关注的问题是房地产企业的债务问题
  • 房地产是支柱型产业，不仅本身规模巨大，而且直接带动钢铁、玻璃、家具、家电等众多行业。
  • 2018年，我国房企总债务占GDP的比重达到了75%，且大量债务来自“影子银行”或其他监管薄弱的渠道。

银行风险

• 无论是居民债务还是企业债务，都是从债务人角度看待风险，要想完整理解债务风险，还需要了解债权人的风险
  • 中国的债权人主要是银行，不仅发放贷款，也持有大多数债券。
• 银行偏爱以土地和房产为抵押物的贷款
  • 银行借给张三100万元买房，实质不是房子值100万元，而是张三值100万元，因为他未来有几十年的收入。
  • 银行贷给企业家李四500万元买设备，实质也不是因为设备值钱，而是用设备生产出的产品值钱，这500万元来源于李四公司未来数年的经营收入。
• 银行风险会传导到其他金融部门，这与“影子银行”的兴起有关
  • 所谓“影子银行”，就是类似银行的信贷业务，却不在银行的资产负债表中，不受银行监管规则的约束。
  • 在我国这样一个银行主导的金融体系中，地方融资平台能抵押的土地增加、涌入城市买房的人增加、地方政府的隐性担保增加等，都会从需求端刺激信贷规模的扩张。

偿还已有债务

• 偿债是个算术问题：或提高收入，或压缩支出，或变卖资产拆东补西
  • 实在还不上，就只能违约，那债权人就要受损。
• 如果借来的钱能用好，能变成优质资产、产生更高收入，那债务负担就不是问题
  • 但如果投资失败或干脆借钱消费挥霍，那就没有新增收入，还债就得靠压缩支出。
• 增发货币也能缓解债务负担
  • 以增发货币来降低利率，这是2008年全球金融危机前的主流做法。
  • “量化宽松”，即央行增发货币来买入各类资产，把货币注入经济，这是金融危机后发达国家的主流做法。
  • 第三类增加货币供给的做法是把债务货币化。

遏制新增债务

• 限制房价上涨，限制“土地财政”和“土地金融”，限制政府担保和国有企业过度借贷，等等
  • 就算搞清楚了原因，也不一定就能处理好后果，因为“因”毕竟是过去的“因”，但“果”却是现在的“果”，时过境迁，很多东西都变了。
• 资本市场改革，改变以银行贷款为主的间接融资体系，拓展直接融资渠道
  • 与债权相比，股权的约束力更强。
  • 来股东风险共担，共赚共赔；二来股权可以转让，股价可以约束公司行为。
  • 哪怕同样是借债，债券的约束力也比银行贷款强，因为债券也可以转让。

我国债务情况分析

• 债务问题不是简单的货币和金融问题，其根源在于我国经济发展的模式和结构
  • 在降债务的过程中伴随着一系列深层次的结构性改革。
• 导致目前债务问题的直接起因，却是2008年的全球金融危机和几年后的欧债危机
  • 为应对巨大的外部冲击，我国迅速出台了“4万亿”计划，稳定了我国和世界经济，但同时也加剧了债务负担和产能过剩。

产能过剩的理解

• 产能过剩可以从三个角度去理解：生产效率下降、国际失衡、产业升级
  • 宏观上表现为GDP增速放缓，低于债务增速，所以宏观债务负担加重。
  • 微观上表现为地方政府过度投资、不断为一些“僵尸企业”输血，扭曲了资源配置，加重了政府和企业的债务负担。
  • 地方政府的“土地财政”和“土地金融”模式过度依赖地价上涨和房地产繁荣，推升了房价和居民债务负担，也加大了银行风险。
  • 地方政府重视投资、生产和企业税收，相对忽视消费、民生和居民收入，造成经济结构失衡，分配体制偏向资本，劳动收入偏低，所以消费不足，必须向国外输出剩余产能。
  • 因为产能过剩，我国制造业竞争激烈，价格和成本不断降低，不仅冲击了外国的中低端制造业，也冲击了本国同行。

我国对国际经济体系的冲击

• 我国和韩国、日本等东亚邻居不同，体量巨大，所以对国际经济体系冲击巨大，贸易冲突由此而来
  • 我国制造业的质量和技术含量在竞争中不断上升，在全球价值链上不断攀升，也带动了技术创新和基础科学的进步，进一步冲击了发达国家主导的国际分工体系。

中国经济的崛起及其对全球体系的影响

• 中国经济的崛起直接得益于全球化，但也给全球体系带来了巨大冲击
  • 2001年加入WTO之后，我国迅速成为“世界工厂”。
  • 2010年，制造业增加值超过美国，成为全球第一。
  • 2019年，制造业增加值已占到全球的28%。
  • 我国出口的产品不仅数量巨大，技术含量也在不断提升。
  • 全球产业链在向我国集聚，也带动了本土供应商越来越壮大。

中国经济面临的内部经济结构失衡问题

• 内部经济结构失衡：重生产、重投资，相对轻民生、轻消费
  • 与巨大的产能相比，国内消费不足。
  • 消化不了的产品只能对外输出。

国外需求的不稳定和贸易冲突

• 国外需求的不稳定和贸易冲突，是对剧烈经济调整的反应
  • 过去20年，世界制造业中我国的占比从5%上升到28%，对应的是“七国集团”占比从62%下降到37%，而所有其他国家占比几乎没有变化。
  • 这背后不仅是中国经济面貌翻天覆地的变化，也是发达国家经济结构的巨大变化。

中国经济的双循环新发展格局

• 2020年中央提出“推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”
  • 这一格局所需要的条件和相关改革。

中国经济结构失衡的特征

• 中国经济结构失衡的最突出特征是消费不足
  • 在2018年GDP中，居民最终消费占比只有44%，而美国这一比率将近70%，欧盟和日本也在55%左右。
  • 从20世纪80年代到2010年，我国总消费(居民消费+政府消费)占GDP的比重从65%下降到了50%，下降了足足15个百分点，之后逐步反弹到了55%。
  • 居民消费占GDP的比重从80年代的54%一直下降到2010年的39%，下降了15个百分点。

居民高储蓄的原因

• 居民高储蓄的原因主要是计划生育、政府民生支出不足、房价上涨三者的共同作用
  • 计划生育后，人口中的小孩占比迅速下降，工作年龄人口(14—65岁)占比上升，他们是储蓄主力，所以整体储蓄率从20世纪80年代就开始上升。
  • 孩子数量减少后，“养儿防老”的功效大打折扣，父母必须增加储蓄来养老。
  • 21世纪初，独生子女们开始陆续走上工作岗位，而随着城市化大潮、商品房改革和房价上涨，他们不仅要攒钱买房、结婚、培养下一代，还要开始分担多位父母甚至祖父母的养老和医疗支出，储蓄率于是再次攀升。
  • 房价上涨，这与地方政府以“土地财政”和“土地金融”推动城市化的模式密切相关。
  • 地方政府“重土地轻人”的发展模式将大量资源用在了基础设施建设和招商引资上，民生支出比如公立教育和卫生支出相对不足。

居民收入份额低的原因

• 居民收入份额低的原因主要是资本占比上升和劳动占比下降
  • 在经济发展过程中，这种先降后升的变化并不奇怪。在发展初期，工业化进程要求密集的资本投入，资本所得份额自然比在农业社会中高。
  • 随着经济的发展，服务业逐渐兴起，劳动密集程度高于工业，又推动了劳动收入占比的回升。
  • 在这一结构转型过程中，地方政府推动工业化的方式加速了资本份额的上升和劳动份额的下降。

产能过剩、债务风险、外部失衡的问题

• 产能过剩、债务风险、外部失衡的问题主要是由消费不足和投资过剩引起的
  • 投资和消费失衡不是新问题。早在2005—2007年，我国家庭收入和消费占GDP的比重就已经下降到了低点。
  • 由于国内居民收入和消费不足，国外需求也不足，所以企业投资实体产业的动力自然也就不足，导致大量投资流入了基础设施投资和房地产，带动了房价和地价飙升，提升了债务负担和风险。
  • 因为我国消费占比过低，纵然极高的投资率也还是无法完全消纳所有产出，剩余必须对外出口。

中美贸易冲突的背景

• 美国国内产出满足不了本国消费和投资需求，因此进口大于出口，经常账户是逆差
  • 美国每年进口都大于出口，相当于不断从国外“借入”资源，是世界最大的债务国。
• 全球经常账户的逆差基本全部由美国构成，而顺差大都由中国、欧洲和中东构成
  • 我国在加入WTO之后飞速发展，占全球顺差的份额扩大了不少，也带动了石油等大宗商品的“超级周期”，油价飞涨，中东地区顺差因此大增。

中美贸易冲突的影响

• “中国制造抢走了美国工人的工作”
  • 20世纪90年代美国制造业就业占劳动人口的比重一直比较稳定，但在中国加入WTO之后，中国货冲击美国各地，工厂纷纷转移至海外，制造业就业占比大幅下滑。
  • 虽然制造业就业一直在下跌，但是从1970年到2013年，制造业创造的增加值占美国GDP的比重一直稳定在13%左右。
• 技术冲击
  • 中国制造业崛起和中美贸易对美国的就业冲击其实不重要，相比之下，对美国的技术冲击和挑战更加实实在在。
  • 制造业依旧是科技创新之本，美国研发支出和公司专利数量的六七成均来自制造业企业。

中美贸易冲突的解决方案

• 美国对中国的技术高压政策可能会持续下去
  • 假如世界上最大的市场和最强的科创中心渐行渐远的话，对双方乃至全世界都会是很大的损失。
• 中国国内市场确实能继续壮大，国民消费能继续提升，能真正支撑起“国内大循环为主体”的“双循环”模式。

我国经济发展模式的转型

• 过去的发展模式无法持续，经济结构内外失衡严重。
• 国际局势日趋复杂，中央提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

提高居民收入和消费的关键作用

• 提高居民收入和消费是战略转型的关键
  • 从供给角度看是调节产能，从需求角度看就是调整投资支出。
  • 从供给角度看是产业升级，从需求角度看也就是收入水平和消费结构的升级。
• 通过城市化提高居民收入
  • 制造业的进一步发展吸纳不了更多就业，解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展。
  • 要继续推进城市化，必须为常住人口提供相应的公共服务，让他们在城市中安居乐业。
• 通过改革分配机制提高居民收入
  • 把更多资源从政府和企业手中转移出来，分配给居民。
  • 转变地方政府在经济中扮演的角色，遏制其投资冲动，降低其生产性支出，加大民生支出。
• 通过金融体系和资本市场改革扩宽居民的财产性收入
  • 发展各种直接融资渠道，让更多人有机会分享经济增长的果实。
  • 如果投资决策的主体不改变，依然以地方政府和国企为主导，那融资体系也必然会把资源和风险向它们集中。

“双循环”战略的内涵

• “双循环”战略在强调“再平衡”和扩大国内大市场的同时，也强调了要扩大对外开放
  • 如果说出口创造了更多制造业就业和收入的话，那进口也可以创造更多服务业就业和收入。
  • 随着我国生产率的提高，人民币从长期看还会继续升值，扩大进口可以增加老百姓的实际购买力，扩大消费选择，提升生活水平。
• 建立和打通全国统一的商品和要素市场，实现货物和人的互联互通
  • 我国疆域广阔、人口众多，建立和打通全国统一的商品和要素市场，实现货物和人的互联互通，难度不亚于一次小型全球化，需要多年的建设和制度磨合。
  • 未来，只有继续推进各类要素的市场化改革，继续扩大开放，真正转变地方政府角色，从生产型政府转型为服务型政府，才能实现国内市场的巨大潜力，推动我国迈入中高收入国家行列。

我国地方政府推动经济发展的模式特点

• 城市化过程中“重土地、轻人”
  • 资源向企业和政府转移，居民收入和消费占比偏低。
• 招商引资竞争中“重规模、重扩张”
  • 对外，国内无法消纳的产能向国外输出，加剧了贸易冲突。
• 经济结构上“重投资、重生产、轻消费”
  • 对内，资源向企业和政府转移，居民收入和消费占比偏低，不利于经济长期发展。

经济结构再平衡的难点与意义

• 经济结构再平衡，从来不是一件容易的事，往往伴随着国内的痛苦调整和国际冲突
  • 2008年全球金融危机之后，全球经济进入大调整期，而我国作为全球经济增长的火车头和第二大经济体，百年来首次成为世界经济的主角，对欧美主导的经济和技术体系造成了巨大冲击，也面临巨大反弹和调整。

落后国家崛起的冲突与应对

• 落后的工业国在崛起过程中与先进国之间的种种冲突，历史上是常态
  • 落后国家的崛起，必然带有两大特征：一是对先进国的高效模仿和学习；二是结合本土实际，带有本国特色，发展路径与先进国有诸多不同之处。
  • 虽然第一个特征也常被先进国斥为“抄袭”，但第二个特征中所蕴含的不同体制以及与之伴生的不同思想和意识，先进国恐怕更难接受。

对中国经济的观察者应有的观念

• 真正重要的是培养出一种“发展”的观念
  • 一方面，理解发展目的不等于发展过程，发达国家目前的做法不一定能解决我们发展中面临的问题；
  • 另一方面，情况在不断变化，我们过去的一些成功经验和发展模式也不可能一直有效。
  • 若不能继续改革，过去的成功经验就可能成为负担甚至陷阱。
  • 要始终坚持实事求是，坚持具体问题具体分析，抛开意识形态，不断去解决实践中所面临的问题，走一条适合自己的发展道路。

经济学理论研究与现实应用之间的鸿沟

• 经济学理论需要假设，但有些假设不符合现实
  • 有些假设不符合现实，但是否会削弱甚至推翻其理论，还要依据理论整体来评判。
• 从理论思考走到现实应用和政策建议，必须要符合实际
  • 在经济学理论研究与现实应用之间，常常存在着鸿沟。
• 在经济学家理解最透、共识最大的问题上，他们对政策的影响力最小
  • 做过美联储副主席的普林斯顿大学经济学家艾伦·布林德(Alan Blinder)曾发明过一条“经济政策的墨菲定律”。

中国经济的研究与发现

• 依托市场经济的理论来研究中国经济，容易发现问题
  • 从发现问题到提出解决方案之间，还有很长的路要走。
• 以假想的完善市场经济为思考和判断基准，不过是无数可能的基准之一
  • 现实世界中往往既没有皆大欢喜的改革，也没有一无是处的扭曲。

经济发展与市场经济的关系

• 经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏发达国家的很多硬件或软件资源，缺乏完善的市场机制
  • 落后国家能否赶超，关键在于能否找到一套适合国情的组织和动员资源的方式，持续不断地推动经济发展。
• 市场经济今天的发展状况也是几十年来经济、政府、社会协同发展和建设的结果
  • 我国的经济发展和市场化改革是由政府强力推动的。

政府在经济发展中的角色

• 在经济发展早期，市场机制缺失，政府在推动经济起飞和培育各项市场经济制度方面，发挥了主导作用
  • 随着经济的发展和市场经济体系的不断完善，政府的角色也需要继续调整。
• 强调政府的作用，当然不是鼓吹计划经济
  • 过去苏联式的计划经济有两大特征：只有计划，否认市场和价格机制，也不允许其他非公有制成分存在；封闭，很少参与国际贸易和全球化。
  • 如今这两个特点早已不复存在，硬谈中国为计划经济，离题万里。

地区间竞争的理论模式与实践

• 理论上存在两种地区间竞争模式：中央政府为主的“条条”式竞争和地方政府为主的“块块”式竞争
  • “条条”式竞争体现在中央设定目标和规划过程中部委之间的博弈。
  • “块块”式竞争体现在地方政府在设定经济发展目标之后，放权给地方政府，让它们发挥积极性，因地制宜，在实际工作中去竞争资源。
• 改革开放以后，地方政府权力扩大，“属地管理”和“地方竞争”就构成了政府间竞争的基本模式
  • “属地管理”有利于地区性的政策实验和创新，因为毕竟是地方性实验，成功了可以总结和推广经验，失败了也可以将代价和风险限制在当地，不至于影响大局。

“三线建设”对地区间竞争的影响

• “三线建设”改变了工业布局，在中西部省份建立了虽不发达但比较全面的工业生产体系
  • “三线建设”期间，我国将所有工业投资中的四成投向了三线地区，即云贵川渝、宁夏、甘肃、陕南、赣西北、鄂西和湖南等地区。
  • 到了20世纪70年代末，三线地区的工业固定资产增加了4.3倍，职工人数增加了2.5倍，工业总产值增加了3.9倍。
• “三线建设”为改革后当地乡镇企业和私营企业的发展创造了条件
  • 乡镇企业不仅生产满足当地消费需求的轻工业品，而且借助与国企“联营”等各种方式进入了很多生产资料的制造环节，为整个工业体系配套生产，获取了更复杂的生产技术和知识。
  • 90年代中后期乡镇企业改制以后，各地区各行业中都涌现出了一大批民营工业企业，其技术基础很多都源于三线建设时期建设的国营工厂。

地方政府竞争的特点与影响

• 地方政府竞争中的关键一环，是“以经济建设为中心”来评价地方主官，并将这种评价纳入升迁考核
  • 各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。
  • 这种“官场+市场”体制，有三个特点：将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩；以市场竞争约束官员行为；当地的经济表现能为地方官员和政府工作提供及时的反馈。
• “官场+市场”的竞争体制，可以帮助理解我国经济的整体增长，但这种体制的运行效果，各地差异很大
  • 官员或政府间的竞争，毕竟不是市场竞争，核心差别有三：缺乏真正的淘汰机制；绝大多数市场竞争是“正和博弈”，有合作共赢、共同做大蛋糕的可能。而官员升迁则是“零和博弈”，晋升位置有限，甲上去了，乙就上不去。所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义，甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象；市场和公司间的竞争一般是长期竞争，延续性很强。但地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区GDP数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。
• 这三大差别增加了地区间竞争所产生的代价，也可能滋生腐败
  • 此外，政府不是企业，不能以经济效益为单一目标，还要承担多重民生和社会服务职能。
  • 在工业化和城市化发展初期，经济增长是地方政府最重要的目标，与企业目标大体一致，可以共同推进经济发展。
  • 但在目前的发展阶段，政府需要承担起更加多元的职能，将更多资源投入教育、医疗、社会保障等民生领域，改变与市场和企业的互动方式，由“生产型政府”向“服务型政府”转型。

政府的发展与转型

• 国家越富裕，政府在国民经济中所占的比重也往往越大
  • 随着国家越来越富裕，民众对政府服务的需求会越来越多，政府在公立教育、医疗、退休金、失业保险等方面的支出都会随之增加。
• 政府要加强各种“保险”功能
  • 随着全球化的深入，各种外来冲击也大，所以政府要加强各种“保险”功能。
• 有效的政府管制同样需要政府有足够的能力和资源
  • 随着经济和社会的发展，管制和法制之间的相对重要性也会不断发展变化。
• 市场经济的形式和表现，要受到政府资源和能力的制约，而政府的作用和角色，也需要不断变化，以适应不同发展阶段的不同要求
  • 在经济发展早期，市场不完善甚至缺失，政府能力于是成了市场能力的补充或替代。
  • 当经济发展到一定阶段后，市场机制已经相对成熟，法治的基础设施也已经建立，民间的各种市场主体已经积累了大量资源，市场经济的观念也已经深入人心，此时若仍将资源继续向政府和国企集中，效率就会大打折扣。
• 经济发展，需要不断动员土地、劳动、资本等资源并将其投入生产，满足社会需要
  • 计划经济体制下可以动员资源，但难以满足社会需要，无法形成供需良性互动的循环，生产率水平也很低。
  • 因此我国的市场化改革始于满足社会需要。
• 加大民生支出，也是顺应经济发展阶段的要求
  • 随着工业升级和技术进步，工业会越来越多地使用机器，创造就业的能力会减弱，这个过程很难逆转。
  • 所以大多数就业都要依靠服务业的发展，而后者离不开城市化和人口密度。
• 扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入
  • 在分税制改革、公司所得税改革、营改增改革之后，中国目前缺乏属于地方的主体税种。
  • 要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。

发展中国家与发达国家的差异

• 新古典经济学研究市场和价格机制运行，不考虑“国别”
  • 新古典经济学是一套研究市场和价格机制运行的理论。
  • 在很多核心议题上，这套理论并不考虑“国别”，抽象掉了政治、社会、历史等重要因素。
• 发展中国家提高生产率的关键是学习已知的技术和管理模式
  • 对处于技术前沿的发达国家来说，提高生产率的关键是不断探索和创新。
  • 对发展中国家来说，提高生产率的关键不是探索未知和创新，而是学习已知的技术和管理模式。

发展中国家的发展模式

• 发展中国家各自的发展模式不同
  • 从宏观角度看，很多成功的发展中国家有诸多相似之处，比如资本积累的方式、出口导向的发展战略、产业政策和汇率操控、金融抑制等。
  • 但在不同国家，贯彻和执行这些战略或政策的具体方式并不相同。
• 发展中国家的政治经济体制有三大必要组件：地方政府、中央政府和官僚体系
  • 这三大“制度禀赋”源自我国特殊的历史，不是每个国家都有的。

发展过程中的特殊议题

• 发展顺序和发展节奏是发展过程中的两大特殊议题
  • 在现实中，这两个问题常常重合。
  • 对研究者而言，第一个问题的重点是“结构”，第二个问题的重点是“稳定”或“渐进性”。
• 改革方向和改革过程是两回事
  • 就算每个人都对改革方向和目的有共识(事实上不可能)，但对改革路径和步骤也会有分歧。
  • 每一步都有人受益、有人受损，拼命争取和拼命抵制的都大有人在。

经济学研究的意义和方法

• 经济学能从过往事件的来龙去脉中提取一些因素，形成对事件的多种解读
  • 经济学研究依然是有意义的，它能把从过往事件的来龙去脉中提取一些因素，思考这些因素的不同组合，形成对事件的多种解读，给人启发。
• 经济学研究的相关因素提取和组合，本质上是对“何谓重要”这一问题的反复考量。

经济学研究的比较视野

• 比较视野要在空间和时间两个维度展开
  • 这一“比较”的视野，要在空间和时间两个维度展开，既包括跨地区、跨国家的比较，也包括跨时期的比较。
• 研究者不仅要深入了解本国现状和历史，也要了解所比较国家的现状和历史。比较数据和表面现象容易，但要比较数据产生的过程和现象发生的机制就难了，而这些往往更加有用。

经济学研究的核心和发展经济学

• 发展经济学的核心就是理解发展过程，因此必须理解初始条件和路径依赖，对“历史”的延续性和强大力量心存敬畏，对简单套用外来理论心存疑虑。

经济学研究的作用和问题解决

• 经济学的主要作用仍是发现和提出问题
  • 无论如何，经济学的主要作用仍是发现和提出问题，而解决问题的具体方案只能在实践中摸索和产生。
• 切中要害的问题，必然基于对现实情况的深刻理解
  • 因此，无论是理论家还是实践者，“实事求是”和“具体问题具体分析”都是不会过时的精神。